Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1998-1999
KST36360
1998-1999
26 657
Gemeentelijke herindeling van West-Overijssel
Nr.
3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
2
1.1.
Beleidskader gemeentelijke herindeling
3
1.1.1.
Inleiding
3
1.1.2.
Stedelijk gebied
4
1.1.3.
Landelijk gebied
5
2.
Totstandkoming van
de ontwerp-regeling
5
2.1.
Procedurele aspecten
5
2.2.
Het provinciaal herindelingsbeleid
6
2.3.
Handhaving
van de provinciegrens
7
2.4.
Veranderingen in het voorstel
gedurende de procedure
7
2.5.
De samenloop van de West-Overijsselse
herindeling met andere herindelingen in de provincie Overijssel
8
3.
De
inhoud van het wetsvoorstel
8
3.1.
Inleiding
8
3.2.
Deelgebied A: Zwolle e.o.
9
3.2.1.
De
gemeente Zwolle
9
3.2.2.
De nieuwe gemeente Dalfsen/Nieuwleusen
11
3.2.3.
De gemeente Staphorst
11
3.3.
Deelgebied B: Noordoost-Overijssel
11
3.3.1.
De
nieuwe gemeente Hardenberg/Ommen/Avereest/Gramsbergen
12
3.4.
Deelgebied C: Salland
15
3.4.1.
De nieuwe gemeente
Raalte/Heino
15
3.4.2.
De nieuwe gemeente Olst/Wijhe
15
3.5.
Deelgebied D: IJsseldelta
16
3.5.1.
De nieuwe gemeente Kampen/IJsselmuiden
16
3.5.2.
De
nieuwe gemeente Hasselt/Genemuiden/Zwartsluis
16
3.6.
Deelgebied E: Noordwest-Overijssel
17
3.6.1.
De
nieuwe gemeente Steenwijk/Brederwiede/IJsselham
17
4.
Financiële
aspecten
18
4.1.
Algemeen
18
4.2.
De
hoogte van de algemene uitkering en de gewenningsbijdrage
19
4.3.
Peildatum WOZ-beschikking
20
5.
Datum van
herindeling, verkiezingen en naamgeving van gemeenten
20
5.1.
Datum van herindeling en verkiezingen
20
5.2.
Naamgeving
van gemeenten
21
Bijlagen1
Bijlage
1. Overzichtskaart gemeentelijke herindeling in West-Overijssel
Bijlage
2. Overzicht van de voorgestelde indeling en de referenties aan de desbetreffende
passages in het herindelingsplan en de concept-ontwerp-regeling gemeentelijke
herindeling West-Overijssel
Bijlage 3. Varianten voor gemeentelijke
herindeling in West-Overijssel, oktober 1996
Bijlage 4. Herindelingsplan
West-Overijssel, februari 1997
Bijlage 5. Concept-ontwerp-regeling
(zoals voorgesteld door gedeputeerde staten), augustus 1997
Bijlage
6. Brief van gedeputeerde staten van Overijssel inzake de vastgestelde ontwerp-regeling,
31 oktober 1997
Bijlage 7. Verslag van de vergadering van provinciale
staten van Overijssel, 29 oktober 1997
Bijlage 8. Van Nut en
Noodzaak: over inhoud en vorm van de samenwerking tussen Avereest, Gramsbergen,
Hardenberg en Ommen, juni 1996
Bijlage 9. Financiële consequenties
van de herindelingsregeling West-Overijssel
1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire
Documentatie.
MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het
zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de
Wet op de Raad van State)Dit wetsvoorstel strekt ertoe de gemeentelijke indeling
van West- Overijssel aan te passen aan de eisen die nu en in de toekomst aan
het lokale bestuur worden gesteld. Na de wetsvoorstellen tot gemeentelijke
herindeling in Deventer e.o. en Twente komt met onderhavig wetsvoorstel een
einde aan de discussie en de besluitvorming over de bestuurlijke organisatie
in de provincie Overijssel. Hierop vormt de gemeente Bathmen een uitzondering.
Door aanvaarding van het amendement-Kamp c.s. in de Tweede Kamer bij de behandeling
van het wetsvoorstel tot gemeentelijke herindeling Deventer e.o. (kamerstukken
II, 1997/98, 25 653) is Bathmen buiten de samenvoeging met Deventer gebleven.
Daarbij heeft de Kamer in de motie-Hoekema c.s. (kamerstukken II, 1997/98,
25 653, nr. 12) tevens uitgesproken dat Bathmen bij een volgend herindelingsvoorstel
in Overijssels verband moet worden betrokken. De regering beraadt zich nog
op een definitieve oplossing voor de bestuurlijke toekomst van deze gemeente.
De discussie over de bestuurlijke organisatie heeft zich enerzijds gericht
op de vorming van sterke gemeenten, die over de nodige ruimte en middelen
moeten beschikken om een breed en samenhangend takenpakket te kunnen uitvoeren.
Anderzijds hebben de grote steden een bijzondere positie in de discussie ingenomen.
Voor een gezonde ontwikkeling is het noodzakelijk dat in en rond deze steden
ruimtelijke knelpunten worden opgelost die deze ontwikkeling belemmeren of
kunnen belemmeren.
Het wetsvoorstel is gebaseerd op de concept-ontwerp-regeling van gedeputeerde
staten en op de ontwerp-regeling die op 29 oktober 1997 door provinciale staten
van Overijssel is vastgesteld. Bij de totstandkoming van de ontwerp-regeling
hebben gedeputeerde staten een aantal uitgangspunten en criteria voor herindeling
gehanteerd. De afwegingen die op grond van die uitgangspunten en criteria
zijn gemaakt, hebben ertoe geleid dat provinciale staten voorstellen twee
West-Overijsselse gemeenten zelfstandig te laten, te weten Zwolle en Staphorst.
Om te zorgen dat de gemeente Zwolle in de komende decennia over voldoende
armslag beschikt voor zowel woningbouw als bedrijvenlocaties, wordt een aantal
grenswijzigingen met omliggende gemeenten voorgesteld. Provinciale staten
achten voor de versterking van het lokale bestuur voorts de vorming van zeven
nieuwe gemeenten wenselijk en noodzakelijk. Het aantal West-Overijsselse gemeenten
vermindert hierdoor van twintig naar negen.
Het provinciale voorstel is onder meer getoetst aan de hoofdlijnen van
het gemeentelijk herindelingsbeleid, zoals die in het kabinetsstandpunt Vernieuwing
Bestuurlijke Organisatie van 15 september 1995 (kamerstukken II 1994/95, 21 427,
nr. 111, bijlage 3) zijn opgenomen.
De Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling van 27 november 1998 (kamerstukken
II 1998/99, 26 331, nr. 1) kan getypeerd worden als een voortzetting
en een nadere uitwerking van het beleidskader van het vorige kabinet in het
licht van het regeerakkoord. In het regeerakkoord staat dat herindelingsvoorstellen
waarmee een aanvang is gemaakt in principe conform de provinciale voorstellen
worden uitgevoerd.
Na beoordeling van het provinciale voorstel is de regering tot de conclusie
gekomen dat de ontwerp-regeling past binnen het beleidskader gemeentelijke
herindeling. Er is besloten de indeling die de provincie heeft voorgesteld
in zijn geheel over te nemen. Naast een toetsing van de beleidsinhoudelijke
afwegingen is de provinciale procedure getoetst aan de wettelijke
voorschriften. De nota met varianten voor gemeentelijke herindeling, het provinciaal
herindelingsplan, de concept-ontwerp-regeling, de ontwerp-regeling, het verslag
van de statenvergadering van 29 oktober 1997, het rapport Van Nut en Noodzaak
en een overzicht van de financiële consequenties zijn als bijlagen 3
tot en met 9 bij deze memorie van toelichting gevoegd.
De regering wil haar waardering uitspreken voor de zorgvuldigheid en voortvarendheid
die het provinciebestuur van Overijssel bij deze herindelingsprocedure heeft
betracht. In aanvulling op procedures die de Wet algemene regels herindeling
(verder: Wet arhi) voorschrijft, hebben gedeputeerde staten aan de ene kant
gemeenten, burgers en organisaties ruime mogelijkheden voor het inbrengen
van hun opvattingen gegeven. Aan de andere kant hebben zij voor een uitvoerig
voorlichtingstraject gezorgd. Daarbij kunnen de advertenties in plaatselijke
of huis-aan-huis-bladen, de inspraakavonden, de Infokrant Versterking lokaal
bestuur en de voorlichtingsfilms op TV Oost genoemd worden. Ondanks de meningverschillen
die bij een procedure rond gemeentelijke herindeling bijna immer aanwezig
zijn, is in de voorstellen uitgebreid ingegaan op de diverse argumenten die
van verschillende kanten zijn aangedragen. De reactienota, bijlage III van
de concept-ontwerp-regeling, waarin wordt gereageerd op de uiteenlopende zienswijzen
en bezwaren, heeft bijgedragen aan de bereikte zorgvuldigheid en duidelijkheid.
Door de ondernemingsraden van enkele betrokken gemeenten zijn in verband
met de voorgenomen herindeling juridische procedures gevoerd. De rechterlijke
uitspraken in deze procedures hebben geen aanleiding gegeven de indiening
van het onderhavige wetsvoorstel op te schorten.
Deze memorie van toelichting heeft de volgende opzet. Nadat is ingegaan
op het beleidskader gemeentelijke herindeling worden in hoofdstuk 2 diverse
aspecten rond de totstandkoming van de ontwerp-regeling beschreven. In hoofdstuk
3 komt de inhoud van het wetsvoorstel per deelgebied aan de orde. Hierbij
is de gebiedsindeling, zoals de provincie die volgt, aangehouden. De financiële
aspecten zijn het onderwerp van hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 wordt aandacht
aan de datum van herindeling, de verkiezingen en de naamgeving van de nieuwe
gemeenten.
1.1. Beleidskader gemeentelijke herindeling
1.1.1. Inleiding
Zoals hiervoor reeds gesteld is, is dit wetsvoorstel gebaseerd op het
beleidskader (1995) en de beleidsnotitie (1998) over gemeentelijke herindeling.
Opgemerkt wordt dat de provincie Overijssel de zeven uitgangspunten van het
beleidskader uit 1995 heeft gebruikt als toetsingscriteria voor de varianten
voor gemeentelijke herindeling. Dit is een belangrijk gegeven, aangezien er
op deze wijze een dubbele toetsing van de voorstellen aan de hand van dezelfde
uitgangspunten plaatsvindt. Dit komt de zorgvuldigheid en de consistentie
in het hele herindelingsproces ten goede. Voor de beoordeling van de ontwerp-regeling
is rekening gehouden met de specifieke West-Overijsselse situatie. Hierin
is sprake van vijf deelgebieden, te weten:
– Zwolle en omgeving;
– Noordoost-Overijssel;
– Salland;
– de IJsseldelta;
– Noordwest-Overijssel.
In deze deelgebieden kan men de centrumgemeente Zwolle, de sub-regionale
kernen Hardenberg, Raalte, Kampen, Steenwijk en een groot landelijk gebied
onderscheiden. Elk van deze gebieden heeft een ander karakter. Lichte industrie,
dienstverlening, bedrijvigheid, toerisme, waardevolle natuurgebieden
en een agrarisch landschap wisselen elkaar af. De problemen en opgaven, waarvoor
de stad Zwolle en de deelgebieden staan, verschillen dan ook van elkaar. Tegen
deze achtergrond moet bij het aanpassen van de bestuurlijke structuur worden
uitgegaan van een variatie in maatschappelijke en bestuurlijke problemen.
Dit kan dus betekenen dat in het ene deelgebied een gemeente van 17 000
inwoners blijft bestaan, terwijl om andere redenen in het andere gebied een
gemeente met 17 000 inwoners wordt samengevoegd met een andere gemeente.
Bepaalde uitgangspunten van het herindelingsbeleid hebben in het bijzonder
in West-Overijssel een rol gespeeld. In het algemeen geldt dat allerlei maatschappelijke
ontwikkelingen kunnen leiden tot problemen en kansen waarbij de bestuurlijke
inrichting van gemeenten de oplossing in de weg staat. Gemeentelijke herindeling
moet gemeenten in staat stellen met een aangepaste bestuurlijke inrichting
deze problemen en kansen (weer) aan te kunnen. Hiervoor kan een tweedeling
worden gemaakt: de centrumstad Zwolle en het landelijk gebied met de sub-regionale
kernen. Op het stedelijk gebied zijn weer andere uitgangspunten van het herindelingsbeleid
toepasbaar dan op het landelijke gebied. In de onderstaande paragraaf worden
deze verschillen in benadering verder uiteengezet.
1.1.2. Stedelijk gebied
De gemeente Zwolle vervult als centrumstad met een VINEX-taakstelling
een belangrijke functie voor West-Overijssel in het algemeen en voor het omliggende
gebied in het bijzonder. Aan de ontwikkeling van de centrumsteden wordt op
provinciaal en rijksniveau groot belang toegekend. Problemen omtrent de beschikbare
ruimte, de economische structuur, de maatschappelijke voorzieningen, de bereikbaarheid
en de sociale structuur kunnen deze ontwikkeling belemmeren. Voor de oplossing
van deze (groot)stedelijke problematiek zijn verschillende beleidsinitiatieven
genomen. In dit kader kunnen onder andere worden genoemd het grotestedenbeleid
en de uitbreiding van de centrummaatstaf in het gemeentefonds. Ook de provincie
Overijssel heeft met het sluiten van het convenant grotestedenbeleid in 1995
met enkele Overijsselse steden extra steun aan de ontwikkeling van de grote
steden gegeven. Niet in alle gevallen zijn deze maatregelen in toereikende
mate toegesneden op de functies en problemen van centrumgemeenten.
Van belang is dat centrumsteden in staat worden gesteld een evenwichtige
economische en ruimtelijke ontwikkeling in het totaal van hun gebied te realiseren,
waarbij directe afhankelijkheid van de omliggende gemeenten zoveel mogelijk
wordt voorkomen. De verwevenheid tussen stad en omliggende gemeenten en de
ruimtelijke vraagstukken geven de centrumstad specifieke knelpunten. Gemeenten
die in de regio mede ten behoeve van de omliggende gemeenten een centrumfunctie
vervullen, moeten door middel van gemeentelijke herindeling in staat worden
gesteld die functie naar behoren uit te voeren. Dit houdt in dat centrumgemeenten
over voldoende kwalitatieve keuzeruimte moeten beschikken om hun eigen ontwikkeling
ten aanzien van woningbouw en bedrijvenlocaties te realiseren. En dat zij
zelf de integrale afwegingen hiervoor kunnen maken. Zowel in de motie die
bij de behandeling van de begroting 1997 van het ministerie van Binnenlandse
Zaken was ingediend (kamerstukken II, 1996/97, 25 000 VII, nr. 18), als
in het regeerakkoord wordt de wenselijkheid van grenscorrecties rond centrumgemeenten
ter oplossing van ruimtelijke knelpunten uitgesproken.
1.1.3. Landelijk gebied
De problematiek van het landelijk gebied en de sub-regionale kernen in
West-Overijssel, gelegen in dat landelijk gebied, is van een andere orde dan
die van het stedelijk gebied rond Zwolle. Dientengevolge zijn hierbij andere
onderdelen van het herindelingsbeleid van belang. In gemeenten in het landelijke
gebied doen zich problemen voor ten aanzien van het bestuur, het ambtelijk
apparaat, de leefbaarheid en de uitoefening van het takenpakket. Oplossing
van deze problemen is in het verleden vaak gezocht in intergemeentelijke samenwerking.
Nu het rijksbeleid ten aanzien van de bestuurlijke inrichting van ons land
gericht is op drie volwaardige bestuurlagen van Rijk, provincie en gemeenten,
wordt gestreefd naar voldoende sterke gemeenten met een breed takenpakket
die hun lokale regisserende en uitvoerende rol zelfstandig kunnen vervullen.
De oplossing voor de genoemde problemen wordt nu meer gezocht tegen de
achtergrond van de toekomstige verzwaring van het takenpakket van het lokale
bestuur. Versterking van het lokale bestuur in de landelijke gemeenten, dat
voor deze taken voldoende bestuurlijk, ambtelijk en financieel moet zijn toegerust,
vindt plaats door schaalvergroting. Het beleidskader geeft aan dat de gemeenten
over een bestuurskracht voor zelfstandige taakuitvoering moeten beschikken
voor tenminste 25 jaar. Herindeling moet in dit kader worden gezien als voorwaardenscheppend
middel waardoor gemeenten voor een langere periode in staat worden gesteld
te (blijven) voldoen aan de kwaliteitseisen die aan het lokale bestuur worden
gesteld.
Samenvattend kan worden gesteld dat aan de ene kant vanuit ruimtelijk
en maatschappelijk oogpunt en gezien het economisch draagvlak versterking
van gemeenten met een regionale centrumfunctie moet plaatsvinden. Aan de andere
kant is schaalvergroting van de landelijke gemeenten ten behoeve van een integrale,
samenhangende en adequate taakuitvoering vereist. Voorts spelen bij de beoordeling
van de voorstellen onder meer de volgende elementen een rol: schaal van de
gemeente (inwoners, draagvlak, oppervlakte), interne samenhang, functie van
de gemeente, evenwichtige gebiedsindeling, politieke en ambtelijke bestuurskracht.
2. Totstandkoming van de ontwerp-regeling
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de totstandkoming van het provinciaal
voorstel. In paragraaf 2.1. komt de procedure die de provincie heeft
gevolgd aan de orde. In paragraaf 2.2. wordt aandacht besteed aan het
provinciaal herindelingsbeleid. In paragraaf 2.3. wordt kort weergegeven
welke wijzigingen het voorstel gedurende het proces heeft ondergaan. Tot slot
wordt in paragraaf 2.4. ingegaan op de samenloop van het proces met andere
herindelingen in de provincie Overijssel.
2.1. Procedurele aspecten
In het provinciale Beleidsprogramma 1995–1999 is een proces van
bestuurlijke vernieuwing gericht op versterking van de positie van de grote
steden en versterking van het lokale bestuur aangekondigd. Het provinciaal
bestuur heeft in dit opzicht nadrukkelijk het initiatief genomen. Op 11 juni
1995 is een plan van aanpak aan de gemeenten toegezonden. Hun is de gelegenheid
geboden tot medio 1996 met voorstellen te komen. In oktober 1996 hebben gedeputeerde
staten in de nota «Varianten gemeentelijke herindeling West-Overijssel»
(bijlage 3) hun visie gegeven op de versterking van het lokaal bestuur in
West-Overijssel. Er zijn uitgangspunten en criteria voor herindeling geformuleerd
en vervolgens per deelgebied herindelingsvarianten ontwikkeld.
In de periode november–december 1996 is met de colleges van burgemeester
en wethouders van de twintig gemeenten in het herindelingsgebied overleg ex
artikel 2 van de Wet arhi gevoerd. Tijdens dit overleg is gemeenten gevraagd
om een reactie op de variantennota. Ook bestond de mogelijkheid om eventuele
eigen varianten naar voren te brengen. Na dit overleg is door gedeputeerde
staten een herindelingsplan opgesteld. Dit plan is vervolgens onderworpen
aan de wettelijke inspraakprocedures. Daarnaast zijn er zeven inspraakavonden
op diverse locaties in West-Overijssel georganiseerd. Hierna hebben gedeputeerde
staten een concept-ontwerp-regeling opgesteld.
Naar aanleiding van deze concept-ontwerp-regeling is door de gemeenten
IJsselham en Heino een verzoek gedaan om een oordeel van de minister van Binnenlandse
Zaken op grond van artikel 285, tweede lid, van de Gemeentewet. De gemeente
IJsselham heeft haar verzoek naderhand ingetrokken. De Commissie van onafhankelijke
deskundigen ex artikel 285, tweede lid Gemeentewet heeft een advies uitgebracht
over de wijze waarop de procedure ten aanzien van de gemeente Heino is gevoerd.
De commissie was van mening dat bij de procedure aan het belang van de gemeente
Heino voldoende recht is gedaan. Dit advies heeft de toenmalige staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken, mevrouw Van de Vondervoort, overgenomen en medegedeeld
aan provinciale staten van Overijssel.
De concept-ontwerp-regeling is na amendering door provinciale staten op
29 oktober 1997 definitief vastgesteld en op 31 oktober 1997 aan de toenmalige
staatssecretaris van Binnenlandse Zaken gezonden.
2.2. Het provinciaal herindelingsbeleid
De voorstellen voor herindeling in West-Overijssel volgen op de procedures
voor twee andere gebieden in Overijssel, namelijk Deventer en omgeving en
Twente. De basis voor de drie bestuurlijke reorganisaties is het provinciale
Beleidsprogramma 1995–1999. Hierin is afgesproken de bestuurlijke belemmeringen
voor de ruimtelijke ontwikkeling van de steden vóór 1999 op
te lossen. In de variantennota (bijlage 3) geeft het provinciaal bestuur in
hoofdstuk 2 zijn visie op de positieversterking van het lokale bestuur in
West-Overijssel.
Vanuit het beleidskader herindeling, de beschrijving van de problematiek
van de grote steden, van de gemeenten in het landelijk gebied en de visie
op de positieversterking van het lokale bestuur kunnen samengevat twee centrale
provinciale uitgangspunten voor gemeentelijke herindeling worden onderscheiden:
– er wordt gestreefd naar versterking van de positie van steden
(centrumstad en sub-regionale kernen) en de oplossing van hun ruimtelijke
knelpunten, zodat zij hun functie in sociaal, economisch en cultureel opzicht
kunnen vervullen;
– de gemeenten in het landelijk gebied worden zowel naar inwonertal,
draagvlak als oppervlakte zodanig versterkt dat daarmee de voorwaarden worden
geleverd zodat zij ook in de toekomst voldoende bestuurskracht kunnen hebben
om een substantieel pakket van uitvoerende, sturende en verdelende lokale
taken te kunnen behartigen.
Op deze plaats wordt uitdrukkelijk gesteld dat met het voorliggende voorstel
door de provincie noch door de regering een beoordeling wordt gegeven over
het huidige functioneren van betrokken gemeentebesturen.
2.3. Handhaving van de provinciegrens
De huidige provinciale grenzen zijn bij het begin van de procedure als
vertrekpunt genomen. Van andere provinciebesturen zijn geen signalen ontvangen
over een wenselijke aanpassing van de bestaande provinciegrenzen. Indien er
sprake is van ondoelmatig grensbeloop, is in de voorstellen aandacht besteed
aan provinciegrensoverschrijdende relaties.
Ten eerste zijn in de procedure de deelgebieden van Olst en Wijhe op de
westelijke oever van de IJssel een punt van aandacht geweest. Tijdens het
overleg ex artikel 2 van de Wet arhi is door de gemeente Olst te kennen gegeven
dat wat haar betreft de positie van de kern Welsum op de westelijke oever
niet ter discussie staat. Hetzelfde geldt ook voor de kern Marle, onderdeel
van de gemeente Wijhe. In het herindelingsplan wordt aan deze kernen verder
geen aandacht besteed.
Ten tweede is de positie van de gemeente Hattem (provincie Gelderland)
ten opzichte van Zwolle in beschouwing genomen. Mede door de barrièrewerking
van de IJssel biedt deze gemeente geen perspectief voor toekomstige grootschalige
ruimtelijke ontwikkeling van Zwolle.
Overige knelpunten zijn niet naar voren gebracht en derhalve ook niet
in de procedure en de voorstellen meegenomen. Opgemerkt wordt dat herindelingen
die in andere provincies plaats hebben gevonden, met name in Drenthe, uiteraard
hun invloed hebben op de verhoudingen tussen gemeenten aan weerszijden van
de provinciegrenzen.
2.4. Veranderingen in het voorstel gedurende de procedure
In de variantennota zijn voor de vijf deelgebieden twee, drie of vier
varianten beschreven. In het herindelingsplan zijn vervolgens de afwegingen
gemaakt en de argumenten voor de keuze van een bepaalde variant beschreven.
Als gevolg van de inspraakreacties hebben de voorstellen op een aantal punten
wijzigingen ondergaan. Deze wijzigingen zijn verwerkt in de concept-ontwerp-regeling.
Eén wijziging is via amendering in de statenvergadering aangebracht.
De veranderingen in het voorstel gedurende de procedure worden hieronder beschreven.
Ten eerste is bij het begin van het proces door gedeputeerde staten breder
ingezet op de toekomstige ruimtebehoefte van Zwolle. De ontwikkelingsmogelijkheden
van de stad binnen de huidige gemeentegrenzen leveren op de lange(re) termijn
tot 2010/2015 problemen op. Met name is het destijds gegaan om duidelijkheid
ten aanzien van de gewenste uitbreiding voor woningbouw. Er bestaan verschillende
mogelijkheden als een vergroot Stadshagen in de Mastenbroekpolder, een uitbreiding
van Zwolle-zuid en mogelijke binnenstedelijke ontwikkelingen. Belangrijkste
discussiepunt tijdens de procedure vormde vervolgens de al dan niet noodzakelijke
toevoeging van (een deel van) de Mastenbroekpolder ten westen van de wijk
Stadshagen. Aangezien ten tijde van de arhi-procedure een onderzoek van de
gemeente Zwolle over de ontwikkelingsmogelijkheden op termijn nog in studie
was, waren de mogelijke problemen en oplossingsrichtingen nog niet goed in
beeld te brengen. Tijdens het overleg ex artikel 2 van de Wet arhi hebben
omliggende gemeenten bezwaar gemaakt tegen de voorgestelde maximale toevoeging
van de Mastenbroekpolder. De provincie heeft daarna gekozen voor een minder
ver gaande gebiedsuitbreiding, omdat de noodzaak van grenswijzigingen voor
dit oostelijk deel van de polder (Jutjesriet) niet of in onvoldoende mate
aangetoond was.
Ten tweede is in de variantennota ook de nieuwe oostelijke grens van Zwolle
met Nieuwleusen ruim getrokken. Deze grens lag eerst een stuk ten oosten van
de spoorlijn Zwolle-Groningen. In het herindelingsplan is besloten om tegemoet
te komen aan de bezwaren van Dalfsen en Nieuwleusen ten aanzien
van de omvang van deze grenswijziging. Voorgesteld is om de oostelijke grens
van Zwolle direct langs de spoorlijn te leggen. In de concept-ontwerp-regeling
heeft deze grens een kleine wijziging ondergaan. Besloten is om de grenscorrectie
verder te beperken. De (tweede) voorgestelde grenscorrectie zou namelijk dwars
door het buurtschap de Meele lopen, waardoor de in het buurtschap gevestigde
basisschool in de gemeente Zwolle zou komen te liggen. Het gemeentebestuur
en inwoners van Nieuwleusen vreesden, gezien de hoge normen, voor opheffing
van deze plattelandsschool. Uiteindelijk is besloten de grens vanaf de spoorlijn
te leggen langs de Koedijk en vervolgens door te trekken naar de noordelijke
grens van Nieuwleusen bij De Lichtmis. Het buurtschap de Meele blijft hierdoor
in zijn geheel bij Nieuwleusen.
Ten derde is van grote betekenis de discussie over de voorgestelde herindeling
in Noordoost-Overijssel. Gedeputeerde staten stelden in de concept-ontwerp-regeling
voor om Hardenberg, Avereerst en Gramsbergen samen te voegen en Ommen als
zelfstandige gemeente te laten bestaan. Echter, provinciale staten amendeerden
het voorstel. Zij achtten samenvoeging van de vier gemeenten Hardenberg, Ommen,
Avereest en Gramsbergen tot één gemeente in Noordoost-Overijssel
een betere optie.
2.5. De samenloop van de West-Overijsselse herindeling
met andere herindelingen in de provincie Overijssel
In het Beleidsprogramma 1995–1999 heeft de provincie aangekondigd
een versterking van het lokaal bestuur te realiseren door verbreding van het
takenpakket, door versteviging van de positie van de steden en door gemeentelijke
herindeling. De provincie heeft daarbij besloten dit traject van de vernieuwing
van de bestuurlijke organisatie per WGR-gebied gefaseerd en gedifferentieerd
aan te pakken. De grote steden in Overijssel, te weten Enschede, Hengelo,
Almelo, Deventer en Zwolle, nemen daarbij een aparte positie in. Dit betekent
dat voor elk gebied de procedures op basis van de Wet arhi een ander aanvangspunt
zullen hebben. De procedure in West-Overijssel volgt in tijd daardoor op de
herindelingsprocedures voor Deventer en omgeving en voor het Kaderwetgebied
Twente. De vorming van krachtige gemeenten rond Deventer en in Twente heeft
consequenties voor het functioneren van het lokaal bestuur in West-Overijssel.
Het belang van een toename van bestuurskracht in de aangrenzende gebieden
is derhalve groot, zodat er geen te onevenwichtige situatie ontstaat.
Het provinciebestuur heeft in de relatie tot de herindeling in Twente
met name ook aandacht geschonken aan de positie van een aantal kernen in het
zuiden van de gemeente Hardenberg en het oosten van de gemeenten Ommen. Deze
kernen hebben functionele samenhangen richting de gemeenten Den Ham en Vriezenveen.
Als gevolg hiervan hebben Den Ham en Vriezenveen deelgenomen aan het overleg
ex artikel 2 van de Wet arhi voor West-Overijssel. Dit heeft echter geen consequenties
gehad voor de voorstellen.
De inhoud van het wetsvoorstel
3.1. Inleiding
In dit hoofdstuk worden eerst per deelgebied kort de huidige bestuurlijke
constellatie en de keuzes voor herindeling beschreven. Voor een uitgebreide
schets van de inhoudelijke problematiek en bestuurlijke opgaven wordt verwezen
naar de nota's en de voorstellen van de provincie. Indien het relevant is
wordt ingegaan op mogelijke varianten van herindeling. Vervolgens vindt er
ten aanzien van het uiteindelijke provinciale voorstel voor het gebied een
toetsing aan de uitgangspunten van het beleidskader gemeentelijke
herindeling plaats. Daarbij is het uitgangspunt dat voorstellen tot grenscorrectie
primair als een verantwoordelijkheid van de provincie kunnen worden beschouwd.
Zoals reeds in de inleiding is gezegd, is de regering tot de conclusie
gekomen dat de ontwerp-regeling past binnen het beleidskader. De toelichting
op de voorgestelde herindelingen op de punten die aansluiten bij het provinciale
voorstel is dientengevolge zo bondig mogelijk gehouden. Voor nadere uiteenzettingen
en onderliggende feitelijke argumentatie van de vijf deelgebieden wordt eveneens
verwezen naar de concept-ontwerp-regeling en het herindelingsplan. Ten behoeve
daarvan is in bijlage 2 bij deze memorie van toelichting een overzicht opgenomen
met verwijzigingen naar de provinciale stukken.
3.2. Deelgebied A: Zwolle en omgeving
Het deelgebied Zwolle omvat de gemeenten Zwolle, Dalfsen, Nieuwleusen,
Staphorst en Hasselt. Deze laatste vier gemeenten zijn voor wat betreft werken,
winkelen, onderwijs en sociaal-culturele voorzieningen sterk op de stad Zwolle
georiënteerd. De provincie erkent terecht dat dit niet hoeft te betekenen
dat het gehele gebied onder één gemeentebestuur dient te worden
gebracht. De provincie stelt ten behoeve van de toekomstige ruimtebehoefte
van Zwolle enkele grenswijzigingen met de gemeenten IJsselmuiden, Hasselt,
Nieuwleusen en Dalfsen voor. Dalfsen en Nieuwleusen worden in het provinciale
voorstel tot één nieuwe gemeente samengevoegd. De bestuurlijke
toekomst van Hasselt en IJsselmuiden is verder betrokken bij deelgebied D
(IJsseldelta). De gemeente Staphorst blijft in haar huidige omvang bestaan.
3.2.1. De gemeente Zwolle
De stad Zwolle met 102 000 inwoners ligt aan belangrijke vervoersassen,
zoals de A28, de A50, diverse spoorlijnen en de IJssel. Zwolle is door het
Rijk aangewezen als stedelijk knooppunt. Deze functies brengen de vestiging
van bepaalde diensten en bedrijven met zich mee en de behoefte aan voorzieningen.
Daarnaast heeft Zwolle een taakstelling in het kader van de VINEX en neemt
het deel aan het grotestedenbeleid. Wil Zwolle als trekker op het gebied van
werkgelegenheid, wonen en voorzieningen voor de regio blijven optreden, dan
vraagt dit om inspanningen op diverse terreinen. Tevens vraagt dit om ruimte
om in de toekomst keuzes te kunnen maken. Voor zowel de provincie als het
Rijk is immers het uitgangspunt dat centrumsteden in staat moeten zijn om
voor een periode van minimaal 25 jaar verantwoorde keuzes voor hun ruimtelijke
ontwikkeling op het eigen grondgebied te maken. Naast het voorzien in eigen
behoefte qua woningbouwlocaties en bedrijventerreinen vervult Zwolle ook een
opvangfunctie die de gemeentegrenzen overstijgt. Bij het bepalen van de ruimtebehoefte
dient hiermee rekening te worden gehouden.
Het streekplan West-Overijssel uit 1993 en de provinciale rapportage in
het kader van de actualisering van de planologische kernbeslissing VINEX hebben
als basis gediend voor de raming van de ruimtebehoefte en het verkennen van
de mogelijkheden. Op dit moment wordt conform de VINEX-afspraken de nieuwe
wijk Stadshagen ten westen van de stad ontwikkeld. Deze locatie biedt ruimte
tot ongeveer 2007. Voor een ander deel van de woningbouwbehoefte moet binnen
het bestaand stedelijk gebied ruimte worden gevonden.
Bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen doet zich dezelfde situatie
voor. Het bedrijfsterrein De Marslanden heeft nog capaciteit voor relatief
kleinschalige en arbeidsintensieve bedrijvigheid tot het jaar 2000. Het bedrijfsterrein
Hessenpoort, gelegen tussen de A28 en de spoorlijn naar Meppel,
heeft een regionale betekenis. Na 2005 zal worden bezien of en in hoeverre
een verder uitgroei van dit bedrijventerrein noodzakelijk is.
Op korte termijn doen zich rond Zwolle voor wat betreft woningbouw en
bedrijventerreinen geen ruimteproblemen voor. De provincie verwacht echter
dat het huidige grensbeloop de ontwikkelingsmogelijkheden van Zwolle op termijn
in een aantal opzichten zal belemmeren en dat reële keuzemogelijkheden
voor geschikte uitbreidingslocaties zullen ontbreken. De vraag is vervolgens
wat de ontwikkelingsmogelijkheden op de langere termijn zijn. Indien de gemeente
op eigen grondgebied ruimtelijke keuzes moet maken stuit zij op verschillende
infrastructurele en natuurlijke barrières, zoals de IJssel, de Vecht
en het Zwarte Water, de rijksweg A28, diverse spoorlijnen en de aanwezige
natuur- en landschapswaarden. Voorts is een complicerende factor in dit geheel
de mogelijke uitbreiding c.q. de ontwikkeling van diverse verkeers- en vervoersverbindingen,
zoals de Hanzespoorlijn, de aansluiting van de A35 op de A28 en de ontwikkeling
van de treinverbinding Zwolle–Kampen tot sneltramdienst.
Er zijn rond Zwolle voor wat nieuwe woningbouwlocaties betreft ten behoeve
van de periode na 2005 twee opties in beeld. De eerste optie betreft een grootschalig
woongebied aan de oostzijde van de stad in het gebied Berkum-zuidoost/Herfte.
Indien voor deze optie zou worden gekozen, zou een relatief bescheiden deel
van de gemeente Dalfsen nodig zijn. De spoorlijnen richting het noorden en
oosten vormen echter een belemmerende factor waarmee rekening dient te worden
gehouden.
De tweede optie betreft de mogelijke uitbreiding van Stadshagen. Ten behoeve
van het bouwen op eigen grondgebied zouden de huidige gemeentegrenzen in westelijke
richting verlegd moeten worden. De ruimte voor uitbreiding van het bedrijventerrein
Hessenpoort zou kunnen worden gevonden in noordelijke richting of door middel
van een sprong over de rijksweg A28 in noord-westelijke richting. Beide keuzes
zouden een wijziging van de gemeentegrenzen impliceren. Concluderend kan men
stellen dat in oostelijke, westelijke en noordelijke richting van Zwolle ruimte
zou kunnen liggen voor nieuwe ontwikkelingen, waarbij men in de laatste twee
gevallen tegen de huidige gemeentegrenzen aanloopt.
Met de gekozen gebiedsuitbreiding in noordelijke richting tot aan de weg
Hasselt-Nieuwleusen wordt de verdere uitbreiding en de ontsluiting van het
bedrijventerrein Hessenpoort mogelijk gemaakt. De uitbreiding in westelijke
richting na Stadshagen is een belangrijk onderwerp van discussie tijdens de
procedure geweest. In paragraaf 2.4. is reeds ingegaan op de veranderingen
rond Zwolle gedurende de procedure waarbij gedeputeerde staten gekozen hebben
voor een minder ver gaande gebiedsuitbreiding in de Mastenbroekpolder. De
provincie acht uitbreiding van Stadshagen in westelijke richting langs de
spoorlijn weliswaar op termijn reëel, maar kiest niet voor toevoeging
van de kern 's Heerenbroek aan Zwolle. De provincie is de mening toegedaan
dat, mocht in de toekomst de ruimtelijke ontwikkeling deze toevoeging noodzakelijk
maken, dit alsnog via grenswijzigingen gerealiseerd kan worden. Daarnaast
ziet de provincie af van toevoeging van het polderdeel aan de oostzijde van
het Zwarte Water (Jutjesriet), omdat dit gebied binnen een periode van 25
jaar niet voor verstedelijking in aanmerking komt. In dit gebied komt een
zandwinningslocatie.
Belangrijk element in de statendiscussie in oktober 1997 was een ontwikkelingsvisie
op de toekomst van Zwolle na 2005. Deze visie bevat schetsen van strategische
projecten, die in het geval van de woningbouw de aandacht vestigen op keuzevraagstukken
die in de komende raadsperiode opgepakt dienen te worden. Ten tijde van de
statendiscussie was deze visie wel gereed, maar nog niet politiek vastgesteld.
Inmiddels heeft het nieuwe college van burgemeester en wethouders
de inhoud van die ontwikkelingsvisie overgenomen in het collegeprogramma.
In de periode 1998–2002 worden vier projecten uitgewerkt: centrumzone,
A28, IJsselzone en Stadshagen. Ten aanzien van dit laatste project zijn nog
geen concrete uitspraken te doen. Eerst wordt een programma voor de herstructurering
van het centrum opgesteld. Hierna staan eventuele nieuwbouwprojecten op stapel.
Het is mogelijk dat Zwolle daarbij kiest om op meerdere locaties kleinschalige
woningbouwprojecten uit te voeren of kiest voor de grootschalige variant,
zoals uitbreiding van Stadshagen.
Met de provincie is de regering van mening dat het op dit moment niet
noodzakelijk is om 's Heerenbroek aan Zwolle toe te voegen. In het kader van
de streekplanherziening wordt nog met Zwolle gediscussieerd over ontwikkelingsrichtingen.
De Mastenbroekpolder is daarbij één van de reële mogelijkheden.
Definitieve keuzes omtrent de ontwikkelingsrichtingen zijn echter nog niet
gemaakt. Er wordt vanuit gegaan dat, indien de wenselijkheid van een grenscorrectie
in een later traject naar voren komt, de provincie haar toezegging over de
grenscorrecties zal nakomen. Het provinciaal bestuur is namelijk in eerste
instantie bevoegd om zelfstandig voorstellen op het niveau van grenscorrecties
te doen en uit te voeren.
3.2.2. Dalfsen-Nieuwleusen
De huidige gemeenten Dalfsen en Nieuwleusen, met samen ongeveer 25 500
inwoners, hebben veel gemeenschappelijke kenmerken, zoals het agrarische karakter,
de lokale voorzieningen, de oriëntatie en de ligging ten opzichte van
Zwolle. Bestuurlijk zijn er reeds veelvuldige contacten. En bij vacatures
vindt er een uitwisseling van ambtenaren plaats. De gemeenten werken inmiddels
ook aan een gezamenlijke toekomstvisie voor de komende 20 jaar. In beide gemeenten
spelen dezelfde items: leefbaarheid, voorzieningenpakket, relaties naar de
stad Zwolle en plattelandsvraagstukken. Een bestuurskrachtige plattelandsgemeente
van deze omvang is naar mijn oordeel goed in staat om belangrijke thema's
nu en in de toekomst adequaat aan te pakken. Het provinciale voorstel wordt
dan ook overgenomen. Het verheugt de regering dat de gemeenten Dalfsen en
Nieuwleusen het streven naar samenvoeging ondersteunen en anticiperen op de
uitkomsten van het herindelingsproces, zoals de integratie van het ambtelijk
apparaat.
3.2.3. Staphorst
Met het provinciale standpunt dat samenvoeging van Staphorst met één
of meerdere gemeenten noodzakelijk noch wenselijk wordt geacht wordt ingestemd.
Voorzover de bevolking niet is georiënteerd op de eigen gemeenschap zijn
de maatschappelijke relaties met Meppel en Zwolle relatief sterk. De kans
dat samenvoeging van Staphorst met één of meer buurgemeenten,
waarvan het maatschappelijke karakter zich van Zwolle onderscheidt, leidt
tot een krachtige gemeente wordt gering geacht. Het feit dat zowel Staphorst
als de omliggende gemeenten dit standpunt steunen, geeft geen aanleiding een
wijziging in het provinciale voorstel aan te brengen. Staphorst blijft als
zelfstandige gemeente met 17 000 inwoners bestaan.
3.3. Deelgebied B: Noordoost-Overijssel
Een voorstel tot gemeentelijke herindeling in dit gebied is zowel voor
de provincie als voor de regering geen eenvoudige zaak geweest. In het herindelingsplan
en de concept-ontwerp-regeling is door gedeputeerde staten voorgesteld de
gemeenten Hardenberg, Avereest en Gramsbergen samen te voegen
en de gemeente Ommen zelfstandig te laten. Bij behandeling in de statenvergadering
is een amendement op dit voorstel ingediend. Provinciale staten stellen nu
voor om de vier gemeenten samen te voegen tot één gemeente met
72 000 inwoners.
3.3.1. Hardenberg-Ommen-Avereest-Gramsbergen
Op de voorgestelde samenvoeging van de vier gemeenten heeft de regering
zich grondig beraden. Op 9 november 1998 is hierover overleg gevoerd met de
colleges van burgemeester en wethouders van de vier gemeenten. Alles afwegende
is uiteindelijk besloten het voorstel van provinciale staten te volgen. Hieronder
wordt de argumentatie voor deze beslissing uiteengezet.
Nog voor de presentatie van de provinciale variantennota in oktober 1996
hebben de vier gemeenten in juni 1996 het rapport «Van Nut en Noodzaak:
over de inhoud en vorm van de samenwerking tussen Avereest, Gramsbergen, Hardenberg
en Ommen» laten opstellen (zie bijlage 8). De onderlinge samenhang en
betrokkenheid tussen de vier gemeenten wordt in dit rapport aangetoond. Op
veel terreinen is gezamenlijk beleid of afstemming van beleid noodzakelijk.
Met name de noodzaak van een gemeentegrensoverschrijdende samenwerking op
sociaal-economisch gebied is een belangrijke reden voor samenwerking. Er zijn
vervolgens verschillende samenwerkingsvarianten gepresenteerd. Deze zijn getoetst
aan criteria als: democratische legitimatie, effectiviteit, efficiency, identiteit,
proportionaliteit en rijks- en provinciaal beleid. De vier gemeenten hebben
allen de conclusies van het rapport onderschreven.
Gedeputeerde staten hebben de alternatieven, die in het rapport stonden
en voldeden aan hun criteria, overgenomen in de variantennota. Gedurende het
herindelingsproces is duidelijk geworden dat twee varianten in beeld bleven:
de samenvoeging van vier gemeenten tot één Noordoost gemeente
(de zgn. 4 in 1 variant) of de samenvoeging van Avereest/Gramsbergen/Hardenberg
en het zelfstandig laten van Ommen (de zgn. 3 + 1 variant). Een tweedeling
van het gebied via de noord-zuid-as (Ommen/Avereest en Gramsbergen/Hardenberg)
of via de oost-west-as (Avereest/Gramsbergen/noordelijk Hardenberg en Ommen/zuidelijk
Hardenberg) wordt door alle betrokkenen pertinent afgewezen.
Tijdens het overleg van 9 november 1998 is dit nog eens bevestigd. Als
argumenten hiervoor kunnen onder meer de volgende argumenten worden genoemd.
Nauwe intergemeentelijke samenwerking blijft bij deze varianten noodzakelijk.
De varianten dragen onvoldoende bij aan versterking van de subregionale functie
van Hardenberg. En er komen twee krachtige gemeenten, die primair vanuit het
eigen belang opereren. Bij belangentegenstellingen is er dan geen orgaan dat
knopen doorhakt, hetgeen leidt tot patstellingen en compromissen. Dit is niet
bevorderlijk voor een evenwichtige bijdrage aan de ontwikkeling van de hele
regio. Voorts bevorderen deze varianten juist de concurrentie tussen Hardenberg
en Avereest voor wat betreft industriële ontwikkeling en de concurrentie
tussen Hardenberg en Ommen voor wat betreft hun regio-grensoverstijgende ambities
ten aanzien van de zakelijke dienstverlening en het toerisme Gedeputeerde
staten geven in hun concept-ontwerp-regeling van augustus 1997 aan dat zij
zowel de vorming van één gemeente als van twee gemeenten in
Noordoost-Overijssel verdedigbare opties vinden. Slechts deze twee varianten
bieden naar hun mening zicht op een meerwaarde voor het gebied als geheel.
Provinciale staten hebben zoals bekend gekozen voor de eerste variant.
Tijdens het gesprek met de colleges van burgemeester en wethouders van
de vier gemeenten is duidelijk geworden dat, uitgaande van de meningen in
het gebied, er maar één oplossing echt haalbaar zou zijn: alle
gemeenten blijven zelfstandig. De gemeenten hebben toen ook laten blijken
dat dit het gebied als geheel niet ten goede komt. Dit betekent dat het draagvlak
voor een andere (grootschalige) oplossing impliciet bij de gemeenten wel aanwezig
is.
Uiteindelijk heeft een samenstel van argumenten de keuze voor de vorming
van één gemeente in het gebied bepaald. Alles in beschouwing
genomen wordt het geheel van de voordelen van één gemeente groter
geacht dan de voordelen van twee of drie gemeenten in Noordoost-Overijssel.
Ten eerste worden de argumenten voor de vorming van één gemeente
genoemd. Ten tweede worden de nadelen van deze variant, en het gewicht dat
de regering daaraan toekent, aangeven.
Evenals de provincie ziet de regering de specifieke omstandigheden in
het gebied als een belangrijke factor voor de bestuurlijke inrichting in Noordoost-Overijssel.
Aan de argumentatie voor een bestuurlijke oplossing in het gebied ligt derhalve
een visie ten grondslag waarin de gemeenten in Noordoost-Overijssel evidente
samenhang vertonen. Dit behoeft naar de mening van de regering een gezamenlijke
aanpak van de problemen en bedreigingen respectievelijk de kansen en uitdagingen.
Er is meer gekeken naar hetgeen de gemeenten bindt dan hetgeen hen (onder)scheidt.
Voor deze visie is aansluiting gevonden in het rapport «Van Nut en Noodzaak»
(bijlage 8) waarin op pagina 30 staat dat «als de gemeenten in Noordoost-Overijssel
van oordeel zijn dat alle kaarten moeten worden gezet op de aspecten sociaal-economisch
beleid, ruimtelijk beleid en leefbaarheid, fysieke infrastructuur en openbare
orde in de totale regio Noordoost-Overijssel, de variant van één
gemeente daartoe de beste mogelijkheden biedt».
De problemen liggen onder meer in de teruggang van werkgelegenheid, de
aanmerkelijke afstand tot grote industriegemeenten, de slechte vervoersverbindingen,
het draagvlak van voorzieningen voor zorg en onderwijs, de onderlinge concurrentie
en de teruggang van de leefbaarheid. Er zijn ook kansen, zoals de versterking
van de sociaal-economische positie, de afstemming van de industriële
ontwikkeling, het streven naar het behoud van voorzieningen, de plattelandsvernieuwing,
natuurbeheer en de bevordering van toerisme en recreatie. Noordoost-Overijssel
is aangewezen als aandachtsgebied in verband met de leefbaarheid van het platteland.
De Europese Unie en het Rijk verstrekken subsidies ter stimulering van de
plattelandsontwikkeling. Ook kan worden gewezen op projecten in het kader
van de ecologische hoofdstructuurdiscussie, zoals het beleid voor Waardevolle
Cultuur Landschappen en het gebiedsperspectief beleid Vecht-Regge. Voorts
valt een deel van het gebied (Ommen) binnen de werking van de Reconstructiewet
concentratiegebieden.
Het gaat vervolgens om de vraag welke bestuurlijke inrichting een voldoende
evenwichtige bijdrage zal kunnen leveren aan de ontwikkeling en de potenties
van Noordoost-Overijssel. Naar de mening van de regering biedt alleen een
gedegen, evenwichtige en op de toekomst gerichte bundeling van de krachten
hiertoe meer mogelijkheden. Eén bestuursorgaan kan bij belangentegenstellingen
en beleidsconcurrentie knopen doorhakken zonder overleg via gemeenschappelijke
regelingen en samenwerkingsverbanden. Dit bestuursorgaan is ook in staat snel
en eenduidig een standpunt richting andere overheden en maatschappelijke organisaties
uit te dragen. Gezien de toename van de relatieve bestuurskracht in omliggende
gemeenten in Twente en Drenthe vraagt ook het gebied Noordoost-Overijssel
om een versterking van het lokale bestuur. Het probleemoplossend vermogen
in het gebied wint hierdoor aan kracht. Daarmee wordt nadrukkelijk geen enkel
oordeel uitgesproken over het functioneren van de huidige gemeenten en hun
bestuurskracht.
Met de vorming van één gemeente ontstaat een gemeente van
72 000 inwoners en een oppervlakte van bijna 50 000 ha. De regering
kan zich voorstellen dat de wenselijkheid van een gemeente met een dergelijke
omvang vragen oproept. Het genereert vragen over de oriëntatie, de veelheid
aan kernen, de relatie burger-bestuur en de identiteit. In het licht van de
uiteengezette visie over de specifieke omstandigheden in dit gebied moge het
duidelijk zijn dat inwonertal en oppervlakte niet de enige criteria zijn waarop
de voorgestelde nieuwe bestuurlijke vormgeving is beoordeeld. Er wordt hiervoor
bijvoorbeeld verwezen naar gemeenten als Coevorden, Emmen, Apeldoorn en Noordoostpolder,
die qua schaal, inwonertal, oppervlakte en meerkernigheid vergelijkbaar met
de nieuw te vormen gemeente Hardenberg zijn. Dat neemt niet weg dat wordt
ingegaan op enkele naar voren gebrachte argumenten tegen de vorming van deze
gemeente.
Een eerste argument betreft de maatschappelijke oriëntatie. Het bindend
element van de nieuwe gemeente zit in het gemeenschappelijk karakter en niet
in de oriëntatie op elkaar. Echter, nu is de afstand naar voorzieningen
buiten de huidige gemeenten groter dan naar voorzieningen binnen de gemeente.
Met de vorming van één gemeente komen de voorzieningen voor
een groot deel binnen de gemeentegrenzen te liggen. De sterke samenhang en
dezelfde structuur in het gebied zijn veel meer dan de oriëntatie van
de inwoners bepalend voor de vorming van een goed functionerende nieuwe gemeente.
Een tweede argument dat wordt gebruikt is de veelheid aan kernen van de
nieuwe gemeente. Soms wordt daarbij het aantal van 80 genoemd. De regering
acht het uitgesloten dat al deze kernen evenveel aandacht van het gemeentebestuur
vragen of dezelfde problematiek kennen. Nu al functioneren de betrokken gemeenten
met meer kernen. De regering is ervan overtuigd dat ook binnen de nieuw te
vormen gemeente voldoende aandacht kan worden gegeven aan de kansen of problemen
die per kern kunnen verschillen.
Een derde argument betreft zaken als de afstand tussen burger en bestuur,
betrokkenheid en invloed. Zoals recent uit het onderzoeksrapport «Gemeenten
in ontwikkeling» is gebleken, staat geenszins vast dat de afstand tussen
burger en bestuur groter wordt of de betrokkenheid en invloed van de burgers
minder bij de vorming van grotere gemeenten. Die betrokkenheid zal alleen
op een andere manier georganiseerd moeten worden. Tegen de achtergrond van
de aanwezigheid van veel kernen behoort het juist tot de uitdaging van de
nieuw te vormen gemeente de mogelijkheden tot binnengemeentelijke decentralisatie
of deconcentratie en nieuwe vormen van participatie te onderzoeken. Gebiedsgericht
werken, waarmee reeds ervaringen bij enkele betrokken gemeenten zijn opgedaan,
kan hieraan ook bijdragen. De afstanden in het gebied zullen fysiek niet minder
worden. Een gemeentebestuur krijgt alleen te maken met meer mensen, die op
afstand wonen. En daarvoor kunnen maatregelen worden getroffen.
Als een vierde argument tegen één gemeente wordt vaak genoemd:
verlies van identiteit en de teloorgang van een bloeiende gemeenschap. Naar
de overtuiging van de regering bepalen gemeentegrenzen geen identiteit. Deze
wordt, samen met het karakter van de gemeenschap, gevormd door de mensen zelf.
De genoemde nadelen zijn voornamelijk van intern-organisatorische en praktische
aard. Het nieuwe gemeentebestuur zal in gezamenlijkheid met de burgers hiervoor
oplossingen moeten zoeken die een verrijking voor de nieuwe gemeente
kunnen betekenen. Alles afwegende wordt geconcludeerd dat de nadelen van de
vorming van één gemeente in Noordoost-Overijssel niet opwegen
tegen de voordelen. Hiermee wordt een bestuurlijke vertaling gegeven aan de
maatschappelijke samenhang en problematiek, zoals die in het rapport Van Nut
en Noodzaak zijn geconstateerd. Samenwerking biedt voor dit gebied uiteindelijk
geen duurzaamheid. De potenties in het gebied noodzaken tot een samenvoeging.
Nieuwe discussies over herindeling in de toekomst kunnen hiermee vermeden
worden. Derhalve wordt het voorstel van provinciale staten tot de vorming
van één gemeente ondersteund.
3.4. Deelgebied C: Salland
In het deelgebied Salland liggen op dit moment vier gemeenten, die verschillende
oriëntaties hebben. De vorming van één gemeente van 52 000
inwoners is tijdens de procedure afgevallen. Er is gekozen voor de variant
van twee sterke landelijke gemeenten Raalte-Heino en Olst-Wijhe van respectievelijk
36 000 en 17 000 inwoners.
3.4.1. Raalte-Heino
De gemeente Raalte ligt strategisch tussen Zwolle en Deventer en heeft
goede winkel- en onderwijsvoorzieningen binnen haar grenzen. Ook voor wat
betreft werkgelegenheid neemt de gemeente een centrale positie in Salland
in. De gemeente beschikt over voldoende ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden
om deze subregionale status ook in de toekomst waar te maken. Geconcludeerd
kan worden dat aanspraken van Raalte op het grondgebied van buurgemeenten
vanuit ruimtelijke optiek niet noodzakelijk zijn.
Voor de buurgemeente Heino heeft de provincie een andere afweging gemaakt.
Deze gemeente heeft nu 7500 inwoners. Het provinciaal bestuur acht Heino te
klein om de komende jaren zelfstandig te kunnen voortbestaan. De verdere taakverzwaring
in de toekomst stelt hoge eisen aan het lokale bestuur waarbij een goede en
kwalitatief hoge belangenbehartiging van de burgers voorop staat. Vergrote
en sterke gemeenten, die verdelende en sturende lokale taken zelfstandig behartigen
zullen in de toekomst Heino omringen. Gelet op de verbindingen en de maatschappelijk
oriëntatie is er een grote mate van samenhang met Raalte, hetgeen de
samenvoeging van Heino en Raalte tot een logische keus maakt. Met de samenvoeging
van Heino en Raalte ontstaat een sterke gemeente van 35 000 inwoners
die in de toekomst goed op haar taken is berekend. Met betrekking tot deze
nieuwe gemeente, die een centrale functie in het gebied tussen Zwolle en Deventer
vervult, wordt het provinciale standpunt gesteund.
Als enige van de West-Overijsselse gemeenten heeft Heino gedurende de
arhi-procedure een verzoek als bedoeld in artikel 285, tweede lid, van de
Gemeentewet gedaan. De vorige staatssecretaris mevrouw Van de Vondervoort
heeft het advies van de Commissie van onafhankelijke deskundigen overgenomen.
Dat advies hield in dat bij de voorafgaande procedure aan het belang van de
gemeente Heino voldoende recht is gedaan.
3.4.2. Olst-Wijhe
De slechte infrastructurele verbindingen en het ontbreken van relaties
tussen Olst-Wijhe en Heino, gekoppeld aan de logische samenvoeging tussen
Raalte en Heino, hebben mij doen besluiten de voorgestelde provinciale variant
van een fusie tussen alleen Olst en Wijhe te onderschrijven. Er ontstaat hierdoor
een tweede platttelandsgemeente in Salland van 17 000 inwoners. Een belangrijk
argument voor de samenvoeging is dat door de grote overeenkomsten
tussen beide gemeenten in de nieuwe constellatie een evenwichtig en samenhangend
beleid kan worden gevoerd.
Immers, zowel de structuren van beide gemeenten (landbouw, industrie,
geen zakelijke dienstverlening) als de landschappelijke elementen (beleid
ten aanzien van de ruimtelijke ordening, IJsseldelta, bescherming natuurwaarden)
vertonen gelijkenis. Hieraan kan worden toegevoegd dat de infrastructurele
verbindingen zowel via het spoor als over de weg van Zwolle via Wijhe en Olst
naar Deventer lopen. De geografische samenhang tussen de twee gemeenten blijkt
hier uit.
Er valt een verschil in oriëntatie van beide gemeenten te constateren.
Olst is meer gericht op Deventer en Wijhe op Zwolle. Het criterium van oriëntatie
is voor de regering niet van doorslaggevende betekenis voor de samenvoeging.
Ook hier zijn de sterke samenhang en dezelfde structuur in het gebied veel
meer dan de oriëntatie van de inwoners bepalend voor de vorming van een
goed functionerende nieuwe gemeente. Wel dient er als gevolg van het verschil
in oriëntatie aandacht te worden geschonken aan de deelname in verschillende
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De gemeente Wijhe participeert
in de regio IJssel-Vecht, terwijl Olst betrokken is bij de Regio Stedendriehoek.
Het nieuwe gemeentebestuur zal hierin een keuze moeten maken. Gezien het bovenstaande
wordt het voorstel tot samenvoeging van Olst en Wijhe in de ontwerp-regeling
overgenomen.
3.5. Deelgebied D: IJsseldelta
Op dit moment zijn er vijf gemeenten in de IJsseldelta, te weten Kampen,
IJsselmuiden, Hasselt, Genemuiden en Zwartsluis. Kampen is in het huidige
streekplan aangemerkt als sub-regionale kern. Als gevolg hiervan moet de gemeente
kunnen beschikken over voldoende ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden. Deze
mogelijkheden worden echter beperkt door de landschappelijke ligging aan de
IJssel. De variantennota geeft een uitgebreid overzicht van de positie van
Kampen op het terrein van woningbouw en bedrijventerreinen. Als oplossing
voor de ruimtelijke problematiek gaat het provinciale voorstel uit van samenvoeging
van Kampen en IJsselmuiden. Daarnaast wordt samenvoeging van de gemeenten
Hasselt, Genemuiden en Zwartsluis, allen gelegen aan het Zwarte Water, voorgesteld.
3.5.1. Kampen-IJsselmuiden
Indien Kampen zijn functie wil versterken en gegeven de beperkte ontwikkelingsmogelijkheden
van Kampen moeten oplossingen in samenhang met IJsselmuiden worden gezocht.
Er zijn goede redenen aan te dragen voor samenvoeging van beide gemeenten.
Gewezen wordt op de nauwe functionele relaties op het gebied van wonen, werken,
verkeer, winkelapparaat en onderwijsvoorzieningen. Op dit moment functioneren
beide gemeenten reeds als één woning- en arbeidsmarkt. Het voeren
van een samenhangend beleid op lokaal niveau geeft de beste garanties voor
de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling en de belangenbehartiging van de burger
op de terreinen verkeer, vervoer, volkshuisvesting, economie en grondbeleid.
Beide gemeenten ondersteunen deze visie en zijn reeds in een ver gevorderd
stadium van integratie en fusie. Met het provinciale voorstel, dat wordt overgenomen,
ontstaat een krachtige en ook in de toekomst levensvatbare gemeente van 46 500
inwoners.
3.5.2. Hasselt-Genemuiden-Zwartsluis
In het licht van een voortgaande verzwaring van het gemeentelijk takenpakket
in de toekomst is het ongewenst dat de gemeenten Hasselt, Genemuiden
en Zwartsluis zelfstandig blijven voortbestaan. De beperkte omvang van de
drie gemeenten, respectievelijk 7400, 8500 en 4400 inwoners speelt bij deze
afweging een rol. Er zijn verschillende argumenten aan te dragen die de voorgestelde
samenvoeging ondersteunen. Tussen de drie gemeenten met op elkaar aansluitende
industriële activiteiten bestaat door middel van het Zwarte Water geografische
samenhang. Samenvoeging van de gemeenten versterkt de sociaal-economische
positie van dit gebied. De oriëntatie van alle drie de gemeenten voor
wat betreft dienstverlening, winkels, ziekenhuizen, arbeid en culturele voorzieningen
is gericht op Zwolle. De gemeenten werken reeds op verschillende terreinen
samen. Een voorbeeld hiervan is de gezamenlijke voorbereiding van het bestemmingsplan
Buitengebied. Het geven van vorm en inhoud aan de agrarische, landschappelijke
en natuurwaarden van het buitengebied is, naast de industriële activiteiten,
een belangrijk samenbindend element tussen de gemeenten.
Door de gemeente Genemuiden is gewezen op de verschillen tussen de gemeenten
in godsdienstig en maatschappelijk leven. Bij de gemeente Genemuiden bestaat
om deze reden geen draagvlak voor de samenvoeging. De regering is van mening
dat de aard en het karakter van de bevolking bij deze samenvoeging geen doorslaggevende
argumenten zijn. Ten eerste zijn de overeenkomsten tussen de gemeenten van
groter belang. Ten tweede is het de overtuiging van de regering dat in gemeenten
met meerdere kernen de afzonderlijke kernen hun karakter op prima wijze kunnen
behouden. Hierin ligt een opdracht voor het nieuwe gemeentebestuur. Alles
afwegend wordt geconcludeerd dat er geen reden is af te wijken van het provinciale
voorstel tot samenvoeging van de gemeenten Hasselt, Genemuiden en Zwartsluis.
Op verzoek van Zwartsluis is ten aanzien van de grens tussen Brederwiede
en Zwartsluis in de Barsbekerbinnenpolder een grenscorrectie in het voorstel
opgenomen, zodat een rechtstreekse verbinding tussen Zwartsluis en Genemuiden
via eigen grondgebied mogelijk wordt. Hierdoor worden qua inrichting en bestemming
bij elkaar behorende gebieden samengevoegd.
3.6. Deelgebied E: Noordwest-Overijssel
Noordwest-Overijssel, waar Steenwijk een centrumfunctie vervult, is een
dun bevolkt gebied. Het bestaat hoofdzakelijk uit water- en natuurgebieden
waaronder de Weerribben en de Wieden. De gemeenten Steenwijk, IJsselham en
Brederwiede, met respectievelijk 21 500, 5500 en 12 000 inwoners,
zijn in hun huidige vorm ontstaan bij een gemeentelijke herindeling in het
gebied in 1973. De provincie stelt voor om de drie gemeenten samen te voegen
tot één gemeente van 39 000 inwoners.
3.6.1. Steenwijk-Brederwiede-IJsselham
Zoals hiervoor met betrekking tot Hasselt-Genemuiden-Zwartsluis is opgemerkt
is, gelet op de voortgaande verzwaring van het gemeentelijk takenpakket, op
den duur handhaving van de zelfstandigheid van Brederwiede en IJsselham niet
haalbaar. Bij eventuele samenvoeging van deze twee gemeenten zou een tweedeling
in het gebied plaatsvinden, die niet bevorderlijk is voor de sociaal-maatschappelijke
samenhang en de gewenste bestuurskracht. Daarnaast zou versterking van Steenwijk
achterwege blijven, terwijl dit één van de uitgangspunten van
het herindelingsbeleid is. Nog afgezien van het feit dat de wegverbindingen
tussen de twee gemeenten slecht zijn en er tussen de vele kernen geen dominante
hoofdkern is. De vorming van één gemeente is derhalve de beste variant. Diverse argumenten hebben uiteindelijk de doorslag
gegeven voor de keuze van de provincie, die verder wordt gevolgd.
Ten eerste staat de leefbaarheid van het gebied als geheel onder druk.
Via gebiedsgericht beleid en plattelandsvernieuwing tracht de provincie de
leefbaarheid te vergroten. Voor de gemeenten is hierbij ook een belangrijke
rol weggelegd. Hiervoor geldt als voorwaarde dat zij voldoende moeten zijn
toegerust.
Ten tweede betreft een deel van de maatschappelijke problematiek in dit
deelgebied de zorg voor natuur en landschap. Deze zorg is beter gewaarborgd
als de regiefunctie hiervoor in één bestuurlijke hand wordt
gelegd. Bijna éénderde van de oppervlakte van het gebied, namelijk
9200 ha., is in handen van Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer. Deze belangrijke
gesprekspartners vereisen een krachtige en robuuste gemeente.
Ten derde kan via schaalvergroting tot een betere verdeling van de dienstverlening
richting de burger en taakuitvoering worden gekomen.
Ten vierde is er reeds sprake van een groot aantal functionele samenwerkingsrelaties
en projecten die enerzijds duiden op een grote mate van maatschappelijke samenhang
en maatschappelijke gedeelde problematiek. Anderzijds is het provinciaal beleid
en kabinetsbeleid gericht op een reductie van deze intergemeentelijke samenwerkingsvormen,
omdat gemeenten als dichtst bij de burger functionerend democratisch bestuurorgaan
deze taken zelfstandig moeten kunnen uitvoeren.
Ten vijfde dient de functie van Steenwijk onder andere ten aanzien van
werkgelegenheid te worden versterkt. Bovendien is de wegenstructuur zodanig
dat de verbindingen binnen de nieuwe gemeente op de hoofdkern Steenwijk zeer
goed zijn.
Met de vorming van één gemeente in het gebied kan de ontwikkeling
integraal ter hand worden genomen, zodat versnipperd beleid in het unieke
karakter van dit gebied wordt voorkomen. Ook moet vermeden worden dat, indien
tot een tweedeling zou worden besloten, een nieuwe herindeling in de nabije
toekomst nodig zou zijn. De regering is zich ervan bewust dat in de nieuwe
gemeente de kernen voor wat betreft de bovenlokale voorzieningen niet allemaal
op Steenwijk zijn georiënteerd. Dit kan gevolgen hebben voor de maatschappelijke
samenhang in het hele gebied. Met de provincie is de regering de mening toegedaan
dat de inwendige cohesie en de overeenkomsten in de maatschappelijke problematiek
van groter belang zijn bij het kiezen van de bestuurlijke structuur. Hieraan
wordt toegevoegd dat ook in de huidige gemeenten reeds verschillende maatschappelijke
oriëntaties bestaan. Met de voorgestelde samenvoeging wordt een evenwichtige
gemeentelijke herindeling tot stand gebracht. Derhalve wordt het provinciale
voorstel integraal overgenomen.
4. Financiële aspecten
4.1. Algemeen
De provincie Overijssel heeft de financiële positie van de betrokken
gemeenten na herindeling onderzocht. Hierbij is gebruik gemaakt van het «financiële
model gemeentelijke herindeling». Daarin staat de toets op financiële
levensvatbaarheid van de betrokken gemeenten centraal. Voor de provinciale
informatie wordt naar bijlage 9 bij deze memorie verwezen.
De berekeningen van de provincie vormen een degelijke basis voor het beoordelen
van de financiële positie van gemeenten na herindeling. De bedragen die
hierna worden genoemd zijn echter indicatief. Ze zijn afhankelijk van factoren
als de bedragen per eenheid voor de verschillende uitkeringsonderdelen, de
uitkeringsfactor en de bestuurskosten. Deze factoren kunnen tot
de datum van herindeling wijzigingen ondergaan. De algemene uitkering wordt
uiteindelijk op grond van de definitieve gegevens vastgesteld volgens de dan
gangbare normen van het gemeentefonds.
4.2. De hoogte van de algemene uitkering en de gewenningsbijdrage
In het systeem van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) is de hoogte
van de algemene uitkering vrij ongevoelig voor gemeentelijke herindeling.
Slechts enkele maatstaven worden in meer of mindere mate beïnvloed door
herindeling. Het gaat met name om de maatstaf «vast bedrag» en
de maatstaf «schaalfactor uitvoeringskosten bijstandgerechtigden».
De nieuwe gemeenten zullen in alle gevallen een algemene uitkering ontvangen
die geringer is dan de som der samenstellende delen. Dit «negatieve»
herindelingseffect wordt vooral veroorzaakt door de twee genoemde maatstaven.
Gezien de kostengeoriënteerdheid van het verdeelstelsel en de tijdelijke
gewenningsbijdrage die gemeenten bij herindeling kunnen ontvangen, vormt deze
daling geen bedreiging voor de financiële levensvatbaarheid van de te
vormen gemeenten.
Naast het effect van de twee genoemde maatstaven kan er ook een herindelingseffect
uitgaan van de maatstaven «lokaal klantenpotentieel» en «regionaal
klantenpotentieel». Deze maatstaven geven een indicatie van de centrumfunctie
die een gemeente heeft. Dit kan onder omstandigheden voor een gemeente die
na herindeling ontstaat een positieve invloed hebben op de hoogte van de algemene
uitkering. Bij de onderhavige herindeling zijn de effecten op de maatstaven
klantenpotentieel naar mijn verwachting echter niet substantieel.
Tegenover de daling van de algemene uitkering staat een besparing op de
bestuurskosten in enge zin (salariskosten burgemeester, wethouders, gemeentesecretaris
en de vergoeding voor de raadsleden). Er is geen schatting te geven van de
overige besparingen die het gevolg zijn van de schaalvergroting (bijvoorbeeld
een betere benutting van het productieapparaat). Dergelijke «inverdieneffecten»
zullen zich op de langere termijn manifesteren.
Voor de gemeenten die betrokken zijn bij gemeentelijke herindeling, biedt
de gewenningsbijdrage de ruimte de financiële huishouding aan te passen
aan de hoogte van de algemene uitkering na herindeling. Deze bijdrage is bedoeld
als tegemoetkoming in de extra kosten die de herindeling met zich brengt (bijvoorbeeld
dubbele huisvesting, wachtgeld).
Bijlage 9 (pagina 3 en 4) geeft een overzicht van de structurele financiële
gevolgen die de provincie voor de betrokken gemeenten raamt voor wat betreft
de algemene uitkering en de bestuurskosten. Het overzicht is gebaseerd op
gegevens voor het jaar 1997. Het betreft steeds een globale indicatie van
de te verwachten bedragen. Het is daarom ook niet bezwaarlijk dat de ramingen
zijn gebaseerd op gegevens die betrekking hebben op 1997.
Bij de behandeling van de wetsvoorstellen tot gemeentelijke herindeling
in de Bommelerwaard en de samenvoeging van de gemeenten Buren, Lienden en
Maurik is de motie-Noorman-den Uyl c.s. aanvaard (kamerstukken II, 1997–1998,
25 655 en 25 656, nr. 9). Gevolg is dat de fasering van de uitbetaling
van de gewenningsbijdrage wordt aangepast. Er wordt niet vijf jaar lang hetzelfde
bedrag uitgekeerd, maar het eerste jaar twee keer het berekende «basisbedrag»
en het tweede, derde en vierde jaar het «basisbedrag».
De volgende nieuw te vormen gemeenten ontvangen naar huidig inzicht gedurende
vier jaren een gewenningsbijdrage. In tabel 1 is de gewenningsbijdrage opgenomen
die de provincie Overijssel heeft geraamd, uitgaande van een datum van herindeling
van 1 januari 1997.
Tabel 1 Indicatie van de gewenningsbijdrage herindeling
(bedragen afgerond op f 0,1 mln)
Nieuw
te vormen gemeente
Gewenningsbijdrage (1e
jaar)
Gewenningsbijdrage (in 2e, 3e en 4e jaar)
Dalfsen/Nieuwleusen
0,6
0,3
Hardenberg/Ommen/Avereest/Gramsbergen
2,5
1,3
Raalte/Heino
0,6
0,3
Olst/Wijhe
0,7
0,3
Kampen/IJsselmuiden
0,6
0,3
Hasselt/Genemuiden/Zwartsluis
1,1
0,6
Steenwijk/Brederwiede/IJsselham
1,0
0,5
De provincie komt tot de conclusie dat de financiële levensvatbaarheid
van de nieuwe gemeenten voldoende is gewaarborgd. Op basis van het vorenstaande
wordt deze conclusie gedeeld.
4.3. Peildatum WOZ-beschikking
In de betrokken gemeenten worden thans verschillende peildata voor de
WOZ-beschikking gehanteerd. Daarover wordt het volgende opgemerkt.
De onderhavige herindeling zal naar verwachting ingaan per 1 januari 2001.
Dat is de eerste dag van een nieuw WOZ-tijdvak. Alle gemeenten zullen vanaf
die datum dezelfde waardepeildatum, namelijk 1 januari 1999, kennen.
5. Datum van herindeling, verkiezingen en naamgeving van
gemeenten
5.1. Datum van herindeling en verkiezingen
Naar verwachting zal bij een voorspoedige parlementaire behandeling deze
herindeling op 1 januari 2001 effectief kunnen worden. De wet zal uiterlijk
begin september 2000 in werking moeten treden om voor de voorbereiding van
de herindelingsverkiezingen voldoende tijd te hebben. Deze verkiezingen zullen
dan plaatsvinden in de laatste maanden van 2000. De eerstvolgende reguliere
gemeenteraadsverkiezingen staan op de rol voor maart 2002. Dit betekent dat
normaal gesproken de zittingstermijn van de nieuwe raden na de herindelingsverkiezingen
slechts 1 jaar en 4 maanden bedraagt. Indien deze reguliere verkiezingen voor
de betreffende gemeenten zouden worden overgeslagen, betekent dit een zittingsduur
van 5 jaar en 4 maanden. In het verleden is bij de behandeling van vergelijkbare
wetsvoorstellen discussie gevoerd over de voor- en nadelen van een eerste
zittingstermijn van de nieuwe raden van ofwel de zeer korte duur van 1 jaar
en 4 maanden, ofwel de relatief lange duur van 5 jaar en 4 maanden. Tegenover
de nadelen van een korte zittingsduur, die voor potentiële kandidaten
onaantrekkelijk is en die voor de stabiele opbouw van een nieuwe gemeente
ongunstig is, staat het nadeel van een langere zittingsduur. Het verkiezingsresultaat
heeft dan sterk in het teken van de herindeling gestaan en kan voor een langere
periode een stempel drukken op de politieke verhoudingen. Inmiddels is gebleken,
dat aan een derde alternatief, namelijk eenmalig verkiezingen ongeveer halverwege
de periode tussen twee reguliere verkiezingen zodat twee relatief korte zittingstermijnen
ontstaan, ook overwegende bezwaren kleven. Derhalve wordt, in navolging van
het tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot samenvoeging
van de gemeenten Bergen, Egmond en Schoorl met algemene stemmen aangenomen
amendement van de leden Balemans en Duijkers (kamerstukken II, 1998/99, 26 364,
nr. 6), alles afwegend in onderhavig voorstel gekozen voor een zittingsduur
van de nieuwe raden van 5 jaar en 4 maanden. Voor de nieuwe gemeenten is een
belangrijk voordeel, dat het bestuur meer tijd krijgt om te komen tot een
behoorlijke ontwikkeling en uitvoering van beleid. Hierdoor kunnen het nieuwe
gemeentebestuur en de nieuwe gemeentelijke organisatie beter worden verankerd
in de na de herindeling ontstane bestuurlijke constellatie. Dit betekent,
dat de zittingstermijn van de betreffende gemeenteraden de periode van 1 januari
2001 tot medio april 2006 zal beslaan.
5.2. Naamgeving van gemeenten
In de ontwerp-regeling heeft de provincie gekozen voor een opsomming van
de namen van de samenstellende gemeenten. Hierbij is de naam van de grootste
samenstellende gemeente als werknaam gekozen. In het wetsvoorstel zijn de
namen, zoals die zijn voorgesteld door de provincie, overgenomen. Van de betrokken
gemeenten zijn geen verzoeken binnengekomen om in afwijking daarvan nieuwe
namen vast te stellen. Overigens wordt opgemerkt op dat gemeenten op grond
van artikel 158 van de Gemeentewet indien gewenst zelf de bevoegdheid hebben
om hun naam te wijzigen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Peper