Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1997-1998
KST29165_2
1997-1998
26 015
Privatisering van het ABP
Nr.
2
RAPPORT
Inhoud
Blz.
Samenvatting
5
1
Inleiding
7
2
Voorgeschiedenis
8
2.1
Ontstaan financieringsachterstand ABP
8
2.2
Nieuw systeem vaststelling premies
9
2.3
Advies
Centrale Economische Commissie
10
2.4
Breed overleg
10
3
Commissie ABP-complex
12
3.1
Instelling commissie
12
3.2
Deugdelijkheid
berekeningen ABP
12
3.3
Eindrapport commissie
12
3.3.1
Beoordeling
bestaande situatie
12
3.3.2
Aanbevelingen privatisering
13
3.3.3
Bepaling premies
13
3.4
Kanttekeningen Rekenkamer
bij het rapport
14
4
Het Convenant
Privatisering Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
15
4.1
Onderhandelingen
15
4.2
Belangrijkste elementen
uit het convenant
15
4.3
Commentaar Verzekeringskamer
16
4.4
Kanttekeningen Rekenkamer
17
4.5
Financiële
gevolgen
18
Blz.
5
Uitwerking
van het convenant in wetgeving
20
5.1
Organisatie
van het proces
20
5.2
Wet Financiële Voorzieningen Privatisering
ABP
20
5.3
Wet Privatisering ABP
22
5.4
Wettelijke
regelingen Vut
23
6
Conclusies
24
6.1
Proces
24
6.2
Uitkomsten
24
7
Reacties
minister en ABP en commentaar Rekenkamer
26
7.1
Minister
van Binnenlandse Zaken
26
7.2
Stichting Pensioenfonds ABP
26
7.3
Commentaar Rekenkamer
26
Afkortingenlijst
28
Bijlage 1
Pensioentechnische begrippen (alfabetisch)
29
Bijlage 2
Verloop pensioenbijdragen Abp-wet 1981–1994
31
Bijlage 3
Het Convenant Privatisering Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
32
Bijlage 4
De regeling Flexibel pensioen en uittreden
35
SAMENVATTING
Op 1 januari 1996 werd het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds geprivatiseerd
met de oprichting van de Stichting Pensioenfonds ABP. De privatisering vond
plaats in het kader van het «ABP-complex». Daarbij moesten ook
de volgende doelen worden gerealiseerd:
• het op kostendekkend niveau brengen van de premies;
• het ontwikkelen en invoeren van een nieuw financieringssysteem
voor pensioenen en vrijwillig vervroegd uittreden (Vut);
• aanpassing van het pensioensysteem aan wat in de marktsector gebruikelijk
is (marktconformiteit).
De Rekenkamer onderzocht de ordelijkheid en controleerbaarheid van de
activiteiten in het kader van het ABP-complex en de financiële gevolgen
daarvan. Tevens is onderzocht of de beoogde doelen zijn bereikt.
De pensioenbijdragen waren in de loop van de jaren tachtig en begin jaren
negentig ver onder het kostendekkende niveau gekomen. Dit kwam doordat sinds
1982 het door werkgevers aan het ABP af te dragen premiepercentage bij wet
steeds lager was vastgesteld, om met de zo bereikte besparingen het financieringstekort
van de Staat terug te dringen. Deze handelwijze vormde de belangrijkste oorzaak
van een financieringsachterstand bij het ABP die per 1992 werd berekend op
f 32,86 miljard.
Voor de oplossing van het ABP-complex werd in 1991 de Commissie ABP-complex
ingesteld, waarin alle belanghebbende partijen vertegenwoordigd waren.
De commissie kwam in juni 1992 met haar eindrapport, waarin zij op goed
onderbouwde wijze privatisering van het ABP aanbeval. Uit drie door de commissie
doorgerekende financieringsscenario's werd uiteindelijk de variant gekozen
waarbij ouderdoms- en nabestaandenpensioenen in kapitaaldekking werden gefinancierd
en Vut en het wettelijk deel van de invaliditeitspensioenen in omslag. Het
bovenwettelijk deel van de invaliditeitspensioenen werd op basis van rentedekking
gefinancierd. In het eindrapport van de commissie ontbraken berekeningen van
de rentedekkingsvariant.
Door de keuze voor omslagfinanciering viel een bedrag van f 19,5
miljard uit de ABP-reserves vrij, dat gebruikt kon worden om een deel van
de financiële problematiek op te lossen. Er was echter ook een nadeel
aan de omslagfinanciering verbonden: omslagfinanciering zou op den duur tot
hogere premies leiden dan kapitaaldekking.
In het najaar van 1992 gingen onderhandelingen van start tussen vertegenwoordigers
van werkgevers en werknemers. De afspraak was dat de berekeningen van de Commissie
ABP-complex als basis voor het op te stellen convenant zouden dienen. In februari
1993 tekenden de partijen een convenant voor de privatisering van het ABP.
In het convenant werd de privatiseringsdatum (aanvankelijk beoogd op 1 januari
1994) bepaald op 1 januari 1996.
De totale premie voor 1994 werd in het convenant op 15,85% gesteld. De
Rekenkamer acht het een belangrijke omissie in het convenant dat niet is aangegeven
hoe premiestijgingen in de toekomst zouden moeten worden gefinancierd, terwijl
de Commissie ABP-complex voor het jaar 2010 een kostendekkend premiepercentage
van 22 had berekend. Doordat de informatievoorziening aan de Staten-Generaal
op het convenant was gebaseerd beschikte de volksvertegenwoordiging op dit
punt niet over informatie ten behoeve van de besluitvorming.
Over het uiteindelijke totaalbedrag van het vrijgevallen ABP-vermogen
vermeerderd met beleggingsopbrengsten en over de uiteindelijke verdeling daarvan
tussen werkgevers en werknemers was niet voldoende informatie
beschikbaar om het juiste bedrag en de verdeling te kunnen vaststellen.
Het proces ter oplossing van het ABP-complex was in belangrijke mate ordelijk
en controleerbaar. Niettemin is de Rekenkamer van mening dat dergelijke ingewikkelde
éénmalige beleidsprocessen omwille van inzichtelijkheid en beheersbaarheid
beter van het begin af aan – in casu vanaf 1991 – binnen één
duidelijke projectstructuur aangepakt kunnen worden.
De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat bij het vinden van een oplossing
van de financiële problematiek de inzet van vrijvallend vermogen van
het proces ten aanzien van ABP een doorslaggevende rol heeft gespeeld. De
afloop van het ABP-complex is voor de rijksoverheid voorzover te overzien
financieel gunstig: een besparing die oploopt tot ruim f 2 miljard per
jaar ten opzichte van handhaving van de Abp-wet. Voor het overige zijn de
financiële gevolgen onduidelijk doordat in het convenant geen afspraken
zijn vastgelegd over financiering van de verwachte premiestijgingen na 1994.
De beoogde resultaten zijn goeddeels bereikt: de premies zijn kostendekkend,
dit echter gegeven de premiesystematiek en voorlopig mede door mitigering
van de premiestijging uit vrijgevallen ABP-vermogen. Er is een sluitend financieringssysteem
voor de Vut en de pensioenen. Op het punt van de marktconformiteit van het
pensioensysteem – een belangrijk uitgangspunt bij de operatie –
miste de Rekenkamer een onderzoek naar de marktconformiteit van de totale
premie voor het aangeboden pakket. Met het achterwege laten van afspraken
over de financiering van door de Commissie ABP-complex verwachte premiestijgingen
is een risico genomen voor de marktconformiteit in de toekomst.
De minister van Binnenlandse Zaken schreef in zijn reactie op het rapport
dat bij de voor het ABP-complex gekozen aanpak omwille van de snelheid niet
altijd werd voldaan aan alle vereisten van een projectstructuur. Daarmee werden
bewust gecalculeerde, beperkte risico's genomen. De minister benadrukte dat
in het verkeer met de Tweede Kamer met de vereiste zorgvuldigheid was gehandeld,
ook ten aanzien van de door de Commissie ABP-complex berekende premiestijgingen
na 1994. Deze premiestijgingen hoefden volgens de minister niet persé
bij het convenant opgenomen te worden omdat was aangesloten bij het rapport
van de Commissie ABP-complex. Omdat het rapport geruime tijd voor het opstellen
van het convenant in handen van de Kamer was gesteld beschikte de Kamer over
deze relevante informatie.
Het bestuur van de Stichting Pensioenfonds ABP reageerde instemmend op
de hoofdlijnen van het rapport.
Het feit dat noch in het convenant, noch in de bij de wetgeving beschreven
stukken de na 1994 verwachte premiestijgingen expliciet zijn vermeld, blijft
de Rekenkamer zien als een tekortkoming in het besluitvormingstraject. Inderdaad
is het rapport van de Commissie ABP-complex ter kennisneming aangeboden aan
de Tweede Kamer. Dit geschiedde evenwel ruim zeven maanden voordat het convenant
werd ondertekend, op een moment waarop nog geen sprake was van besluitvorming.
Ten tijde van het convenant en de wetgeving hadden aanvullende berekeningen
op grond van nieuwe inzichten over een – lager uitvallende – premiestijging
kunnen worden meegegeven.
1 INLEIDING
Op 1 januari 1996 werd het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds geprivatiseerd
met de oprichting van de Stichting Pensioenfonds ABP. De minister van Binnenlandse
Zaken was tot 1 januari 1996 de verantwoordelijke minister voor het publiekrechtelijke
ABP. Centrales van overheidspersoneel en het ABP drongen op de privatisering
aan om de invloed van de overheid op het pensioenfonds terug te dringen. De
privatisering vond plaats in het kader van het zogenaamde «ABP-complex».
Daarbij moesten ook de volgende doelen worden gerealiseerd:
• het op kostendekkend niveau brengen van de premies;
• het ontwikkelen en invoeren van een nieuw financieringssysteem
voor pensioenen en vrijwillig vervroegd uittreden (Vut);
• aanpassing van het pensioensysteem aan wat in de marktsector gebruikelijk
is (marktconformiteit).
De privatisering van het ABP was en blijft in financieel opzicht de grootste
privatisering in Nederland. Het vermogen van het ABP bedroeg eind 1995 namelijk
f 194,9 miljard.
De Rekenkamer onderzocht in de periode april 1996 tot en met april 1997
de ordelijkheid en controleerbaarheid van de activiteiten in het kader van
het ABP-complex en de financiële gevolgen daarvan. Tevens is onderzocht
of de beoogde doelen zijn bereikt. Tenslotte ging de Rekenkamer na of de gemaakte
afspraken in wet- en regelgeving zijn vastgelegd.
Dit onderzoek vormt de afsluiting van de activiteiten van de Rekenkamer
bij het ABP. Bij de Stichting Pensioenfonds ABP heeft de Rekenkamer geen bevoegdheden
tot onderzoek.
De Rekenkamer zond in februari 1998 haar bevindingen voor commentaar naar
de minister van Binnenlandse Zaken en het bestuur van de Stichting Pensioenfonds
ABP als rechtsopvolger van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. Deze reageerden
in maart 1998. Hun reacties zijn op hoofdlijnen weergegeven in hoofdstuk 7.
Een aantal opmerkingen heeft geleid tot aanpassingen in de tekst van het rapport.
In bijlage 1 is een aantal pensioentechnische begrippen toegelicht. De
in de bijlage behandelde begrippen zijn in de tekst van de nota cursief gedrukt.
2 VOORGESCHIEDENIS
2.1 Ontstaan financieringsachterstand ABP
Iedere bij het ABP aangesloten werkgever, voornamelijk overheids- en onderwijsinstellingen
was op grond van de Abp-wet een pensioenbijdrage verschuldigd ten
behoeve van zijn werknemers (overheids- en onderwijspersoneel). Deze diende
ter financiering van ouderdoms-, nabestaanden- en invaliditeitspensioenen.
De bijdrage werd berekend over de bijdragegrondslag: salaris, vakantie-uitkering
en toelagen. De werkgever verhaalde een deel van de bijdrage op de werknemers,
het pensioenbijdrageverhaal.
Volgens het tweede lid van artikel C3 van de Abp-wet bedroeg de pensioenbijdrage vanaf 1986 21,5% van de bijdragegrondslag.
Vanaf 1982 werd, in afwijking van dit artikel, het feitelijke pensioenbijdragepercentage jaarlijks bij wet steeds verder verlaagd. Het betrof hier
zowel structurele als tijdelijke verlagingen. Uiteindelijk werd voor 1989
het laagste percentage van 8,3 van de bijdragegrondslag bereikt.
De volgende jaren bleef dit percentage constant op 8,8 tot 1994, toen 9,65%
werd afgedragen (zie voor een overzicht van de percentages bijlage 2). De
verlagingen van de afdrachten aan het ABP waren voornamelijk bedoeld om het
financieringstekort van de Staat terug te dringen.
Terwijl de pensioenbijdragen werden verlaagd, bleven de daarmee
te financieren pensioenvoorzieningen nagenoeg onveranderd. Achtereenvolgende
kabinetten achtten dit verantwoord op grond van aannames over de te verwachten overrente van het ABP en over toekomstige wijzigingen in de pensioenvoorzieningen.
De verwachte overrente zou het gevolg zijn van gunstige beleggingsresultaten
in combinatie met loonmatiging voor het overheidspersoneel.
In de loop van de jaren tachtig werden de financiële vooruitzichten
van het ABP echter minder gunstig. In oktober 1988 schreef de minister van
Binnenlandse Zaken aan zijn collega's dat de balanspositie geen nieuwe «uitnames»
meer toeliet.
De centrales van overheidspersoneel, het ABP, de Verzekeringskamer en
de Raad van State hadden in de jaren 1984 tot 1987 veelvuldig bezwaren tegen
de verlagingen van de pensioenbijdrage kenbaar gemaakt. De niet
actuariële overwegingen voor de verlagingen, het feit dat de werknemers
meestal niet deelden in de met de verlagingen bereikte besparingen, en de
minder gunstige vooruitzichten stonden daarin centraal. Ook de Staten-Generaal
gaven blijk van een toenemende bezorgdheid bij de behandeling van de wetsvoorstellen
tot verlaging van de pensioenbijdragepercentages.
De Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst oordeelde in 1986 dat de pensioenbijdrage onderdeel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden; de verdeling
van die bijdrage tussen werkgevers en werknemers behoorde daar evenzeer toe.
Derhalve diende een verlaging van het percentage van de pensioenbijdrage in het arbeidsvoorwaardenoverleg aan de orde te worden gesteld. De
toedeling van de overrente diende naar zowel werkgevers als werknemers
te geschieden.
Volgens de minister was echter de financiering van pensioenen aan de werkgever
voorbehouden en kon het Rijk vrij over het volledige bedrag van de verlagingen
beschikken. De minister bleef in de volgende jaren conform deze opvatting
handelen.
De minister van Binnenlandse Zaken stelde een aantal malen op korte termijn
een nieuw premiesysteem in het vooruitzicht (zie ook paragraaf 2.2). Deze
toezeggingen waren er mede de reden van dat de verlaging van de
bijdragepercentages ondanks alle bezwaren van betrokkenen werd geaccepteerd.
De opeenvolgende verlagingen van de pensioenbijdragepercentages
veroorzaakten een financieringsachterstand bij het ABP. De overheid had deze
financieringsachterstand zo ver laten oplopen dat deze, gegeven de toenmalige
regelgeving en omstandigheden, niet binnen een redelijke termijn viel in te
halen. De Commissie ABP-complex (zie hoofdstuk 3) berekende in 1992 een in
te halen bijdrage van f 29 miljard.
2.2 Nieuw systeem vaststelling premies
In het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers (juli 1986) was een
flexibel premiesysteem aangekondigd. Met «flexibel» werd bedoeld
dat in het nieuwe systeem het bijdragepercentage sneller zou worden aangepast
aan korte-termijn-ontwikkelingen (het beleggingsrendement van het ABP en de
loonontwikkeling). Ook moest een structurele financiering van de Vut worden
ontwikkeld. Deze werd toentertijd grotendeels gefinancierd uit de overrente van het ABP.
In het voorjaar van 1987 stelden de ministers van Binnenlandse Zaken en
van Financiën de ambtelijke Werkgroep Flexibele Premiestelling in. In
juli 1988 presenteerde deze werkgroep een model waarin een synthese werd beoogd
van de tot dan toe gehanteerde lange-termijnvisie met de gewenste kortere-termijnvisie,
het synthesemodel. Het synthesemodel voorziet in kapitaaldekking
ter financiering van ouderdoms- en nabestaandenpensioenen. Het is weliswaar
uniek, maar bevat geen in de markt ongebruikelijke elementen en kan in dat
opzicht marktconform worden genoemd. Het model had als belangrijk voordeel
dat het in de eerste jaren tot relatief lage premies zou leiden. Een belangrijk
nadeel was echter dat het kon leiden tot relatief grote premieschommelingen.
Het ABP, dat in 1987 een ander systeem presenteerde, had op dit bezwaar gewezen.
In juli 1989 aanvaardde het kabinet in principe en met enige voorbehouden
het synthesemodel als het toekomstige systeem van premievaststelling
voor het ABP. Oorspronkelijk was het de bedoeling om het synthesemodel op
1 januari 1989 bij wet in te voeren. Uitstel volgde naar 1990 en 1991. De
voorbereidingen voor de indiening van een wetsvoorstel hiervoor liepen echter
zodanige vertragingen op, dat in 1992 gezien de verdere ontwikkelingen (zie
paragrafen 2.3 en 2.4) van indiening is afgezien. De vertragingen werden vooral
veroorzaakt doordat de centrales van overheidspersoneel niet betrokken waren
geweest bij de ontwikkeling van het nieuwe premiesysteem, terwijl de Raad
van State pas over het concept-wetsvoorstel wilde adviseren als het standpunt
van deze centrales bekend was.
Het synthesemodel zou in 1995, op onderdelen verbeterd, toch
het nieuwe premiesysteem worden voor de ouderdoms- en nabestaandenpensioenen.
De Rekenkamer constateert dat de minister van Binnenlandse Zaken niet
vanaf het begin (1986) alle belanghebbenden bij de ontwikkeling van het nieuwe
premiesysteem heeft betrokken.
De invoering van een nieuw premiesysteem liep in de periode van 1986 tot
1991 jarenlange vertraging op.
2.3 Advies Centrale Economische Commissie
De Centrale Economische Commissie (CEC, het ambtelijk voorportaal van
de Raad voor Economische Aangelegenheden uit de Ministerraad) adviseerde in
december 1990 over de ABP-premiesystematiek en -ontwikkeling. De belangrijkste
aanbevelingen waren:
• het synthesemodel, zij het met enige begrenzing van premiemutaties,
te volgen voor de ouderdoms- en nabestaandenpensioenen, maar niet voor de
invaliditeitspensioenen en de Vut. Dit betekende voor de ouderdoms- en nabestaandenpensioenen
kiezen voor kapitaaldekking, terwijl invaliditeitspensioenen en
Vut gefinancierd zouden moeten worden op omslagbasis. De CEC baseerde
deze aanbeveling op vergelijkingen met de marktsector. Het vermogen dat door
de andere financieringswijze bij het ABP zou vrijvallen zou kunnen worden
gebruikt om een meer geleidelijke premiestijging te bewerkstelligen;
• streven naar enige premieverhoging in de eerstkomende jaren in
verband met te verwachten premiestijging in de jaren negentig;
• voor de verdeling van werkgevers- en werknemerslasten indicaties
ontlenen aan de marktsector, zij het dat afwijkingen denkbaar moesten zijn.
Het advies van de CEC plaatste de invoering van het synthesemodel in een
bredere context: ook de premiesystematiek voor invaliditeitspensioenen en
Vut en ideeën voor geleidelijke invoering van lastenstijging en marktconformiteit
werden ingebracht. In samenhang met dit advies vergeleek de CEC eind 1990
de ABP-pensioenen en de Vut met de marktsector aan de hand van cijfers van
het Centraal Planbureau. Het betrof een beperkt onderzoek, waaruit bleek dat
deze vergelijking niet goed te maken was. Met deze restrictie rapporteerde
de CEC dat in de marktsector werkgevers en werknemers samen gemiddeld 14%
van het salaris opbrachten voor pensioenen, WAO en Vut samen. Ter vergelijking:
de premie voor overheidswerknemers bedroeg op dat moment 8,8% van het salaris
en zou bij onmiddellijke invoering van het synthesemodel uitkomen
op 15% op korte termijn en 19% op langere termijn. In deze percentages was
rekening gehouden met een financiering van de Vut op omslagbasis.
Indien naast de Vut ook het invaliditeitspensioen op omslagbasis
zou worden berekend zou volgens de CEC de structurele bijdrage op ongeveer
17,5% uitkomen.
De conclusie was dat de regelingen voor ABP-ouderdoms- en nabestaandenpensioenen,
Vut en invaliditeitspensioenen grotendeels op hetzelfde niveau lagen als in
de marktsector. Niet marktconform was de regeling van de franchise
bevonden; voorts bleken ambtenaren meer in de premie bij te dragen dan werknemers
in de marktsector plachten te doen.
2.4 Breed overleg
De Tweede Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken bleken in februari
1991 eensgezind te zijn in de wens om een breed overleg tussen regering, ABP
en centrales van overheidspersoneel te starten. Daarin zouden aan de orde
moeten komen: het inlopen van de financieringsachterstand, herziening van
het premiesysteem voor pensioenen, aanpassing van het pensioenaansprakenpakket en de positie van het ABP ten opzichte van het Rijk.
Het laatste punt werd met name gewenst door de centrales van overheidspersoneel
en het ABP zelf. Gedacht werd aan privatisering, leidend tot een marktconform
opgezet pensioenfonds. De centrales wensten de inhoud, het beheer en de financiering
van de pensioenregeling te onttrekken aan de invloed van de overheid. Het
ABP op zijn beurt voelde zich in zijn functioneren belemmerd door de invloed
van de overheid op de pensioenregeling en de premiehoogte, door
de langdurige besluitvormingsprocessen en door beperkingen voor het beleggingsbeleid.
Het ABP-bestuur had zich inmiddels bereid getoond het synthesemodel te accepteren
als de verzelfstandiging van het ABP daaraan gekoppeld zou worden.
3 COMMISSIE ABP-COMPLEX
3.1 Instelling commissie
Om onderhandelingen over het ABP-complex voor te bereiden werd eind 1991
de Commissie ABP-complex ingesteld. Hierin hadden vertegenwoordigers zitting
van alle partijen die aan de onderhandelingen zouden deelnemen: de ministeries
van Binnenlandse Zaken en van Financiën, de lagere overheden, het onderwijs,
het ABP en vier centrales van overheidspersoneel. Hiermee waren alle relevante
partijen ingeschakeld.
De eindrapportage van de commissie aan de minister van Binnenlandse Zaken
was na zes maanden voorzien.
In de eerste vergadering stelde de commissie vast dat de meningen van
partijen over hoofd- en nevendoelen verschilden. Voor de centrales van overheidspersoneel
en het ABP was privatisering het hoofddoel, met ruimere bevoegdheden voor
beide en inperking van de overheidsbemoeienis. Het kabinet vond dat met name
moest worden gezocht naar oplossingen voor de financiële problematiek.
In dat kader zou het wellicht noodzakelijk zijn om in te stemmen met de privatisering.
Voor alle betrokkenen gold dat zij verlost wilden worden van de jaarlijks
terugkerende discussie over de premiehoogte. Alle betrokkenen streefden marktconformiteit
na.
In aansluiting op de taakopdracht wensten de werkgevers de Vut ter discussie
te stellen en met name de mogelijkheid van een zekere flexibilisering van
regelingen. De werknemers hielden echter vast aan de in de overeenkomst Arbeidsvoorwaarden
Overheidspersoneel van 1 april 1992 gemaakte afspraak dat de Vut tot 1 april
1995 niet zou worden gewijzigd. In de Commissie ABP-complex werd daarom besloten
om aan Vut en flexibele pensionering minder prioriteit te geven.
De documentatie van de commissie bood de Rekenkamer een goed beeld van
de werkzaamheden. Deze sloten aan bij de rapporten van de Werkgroep Flexibele
Premiestelling en de CEC.
3.2 Deugdelijkheid berekeningen ABP
De berekeningen van het ABP over de financiële problematiek kwamen
tot stand met medewerking van een externe actuaris. Daarnaast schakelde de
Commissie ABP-complex een actuarieel bureau in om de deugdelijkheid van deze
berekeningen te certificeren. De Rekenkamer
acht dit een belangrijke waarborg voor de juistheid van de berekeningen. De
eindrapportage van dit actuarieel bureau (juni 1992) bevatte positieve oordelen.
Wel werd opgemerkt dat was uitgegaan van kansen gebaseerd op onderzoek van
1988, op een moment dat al gegevens van 1989 bekend waren, die voor het ABP
ongunstiger waren.
3.3 Eindrapport commissie
3.3.1 Beoordeling bestaande situatie
Het rapport van de Commissie ABP-complex verscheen eind juni 1992. De
commissie gaf aan hoe het voorzieningenpakket van het ABP in 1992 was gefinancierd:
werknemer
werkgever
ABP
totaal
Pensioenen
3,9%
4,9%
8,8%
Vut
0,8%
4,4%
5,2%
Inhouding WAO
1,2%
– 1,2%
Totaal
5,9%
3,7%
4,4%
14,0%
De commissie concludeerde dat de door werkgevers en werknemers opgebrachte
premie van 9,6% (8,8 + 0,8 Vut) aanzienlijk onder kostendekkend niveau lag.
Continuering van dat bijdrageniveau zou de financiële problematiek ieder
jaar met circa f 3,9 miljard vergroten. De contante waarde van het bedrag
dat via pensioenpremies zou moeten worden ingehaald om de ontstane achterstand
weg te werken werd berekend op f 29 miljard. In het jaarverslag 1992
van het ABP werd dit bedrag bijgesteld tot f 32,86 miljard. Dit saldo
was in de periode 1982–1992 ontstaan door verschillende oorzaken, waaronder
premieverlagingen die niet met aanpassing van de pensioenregeling gepaard
gingen en Vut-financiering uit overrente van het ABP.
Regeling van de financiële problematiek werd op zeer korte termijn
geboden geacht.
3.3.2 Aanbevelingen privatisering
De commissie was van mening dat de verantwoordelijkheden voor de begroting,
de jaarrekening, de financiering en het aansprakenpakket in één
hand zouden moeten liggen. Om die reden achtte zij privatisering van het ABP
aangewezen.
De sociale partners zouden, binnen een gesteld wettelijk kader, verantwoordelijkheid
voor het aansprakenpakket en de premieverdeling moeten dragen; in het arbeidsvoorwaardenoverleg
zou een afweging moeten worden gemaakt tussen pensioenkosten en andere arbeidsvoorwaarden.
De commissie ging uit van handhaving van de regeling voor het invaliditeitspensioen
en oprichting van een afzonderlijk invaliditeitspensioenfonds. Voorts vond
zij dat een afzonderlijk Vut-fonds tot stand diende te komen met een paritair
bestuur. De Vut-aanspraken zouden in de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden
moeten worden bepaald. Het ABP zou de uitvoering van de regeling voor zijn
rekening kunnen nemen.
Uitgangspunten voor een nieuwe pensioenregeling moesten zijn: vereenvoudiging,
gelijke behandeling en aanpassing aan maatschappelijke ontwikkelingen. De
commissie beval onder andere aan één uniforme franchise in te voeren – dus geen onderscheid meer te maken naar al dan
niet gehuwd of samenwonend zijn – en de welvaartsvaste indexatie te handhaven, zij het niet onvoorwaardelijk.
In het rapport beval de commissie aan de onderhandelingen over een convenant
als volgt te faseren:
• eerste fase: convenant tussen partijen met hoofdlijnen vormgeving
en budgettair kader per december 1992;
• tweede fase: uitwerking convenant en voorbereiding regelgeving,
af te sluiten met privatisering van het ABP per 1 januari 1994;
• derde fase: overeenkomen aansprakenpakket tussen sociale partners.
3.3.3 Bepaling premies
In de jaren tot 1999 zou een aantal tijdelijke wetten waarmee de ABP-bijdragen
waren verlaagd aflopen. Dit betekende dat zonder nieuw beleid in 1999 de wettelijke
ABP-premie 17,75% zou bedragen.
De commissie presenteerde drie doorgerekende financieringsscenario's:
1. alle pensioenen en de Vut in kapitaaldekking;
2. alle pensioenen in kapitaaldekking en de Vut in omslag;
3. ouderdoms- en nabestaandenpensioenen in kapitaaldekking
en de Vut en de invaliditeitspensioenen in omslag.
De overgang naar omslagfinanciering voor invaliditeitspensioenen
en Vut zou de marktconformiteit versterken.
Het derde – uiteindelijke geprefereerde – scenario zou leiden
tot het grootste vrijvallende vermogen, te weten f 19,5 miljard (opgebouwde rechten invaliditeitspensioen f 12,6 miljard en Vut
f 6,9 miljard).
Het nadeel van financiering op omslagbasis is echter, zo bleek
uit berekeningen van de Commissie ABP-complex, dat het op termijn leidt tot
hogere premies dan financiering op basis van kapitaaldekking. Dit
effect wordt door de vergrijzing van de bevolking versterkt.
In de commissie kwamen twee aanvullingen op het derde scenario ter sprake.
De eerste betrof de verhoging van de dekkingsgraad voor de ouderdoms-
en nabestaandenpensioenen tot de gewenste 110%. Daaraan zou f 9,2 miljard
uit het vrijvallende vermogen moeten worden besteed, zodat f 10,3 miljard
resteerde. Volgens de berekeningen van de commissie zou op deze wijze met
een lagere totale premie kunnen worden begonnen: 16,6% tegenover ruim 19%.
Op langere termijn (2010) zou de premie oplopen tot 22%, dit is 4,5 procentpunten
meer dan zonder deze aanvulling.
De tweede aanvulling betrof de introductie van rentedekking,
en wel voor het bovenwettelijk deel van de invaliditeitspensioenen. Het wettelijk,
WAO-conforme deel van de invaliditeitspensioenen zou, evenals de Vut, op omslagbasis worden gefinancierd. De commissie had dit marktconform bevonden.
Deze tweede aanvulling werd wel besproken maar, hoewel deze tot aanmerkelijk
andere uitkomsten zou leiden, niet doorgerekend.
Uiteindelijk zou worden gekozen voor het derde financieringsscenario mét
deze twee aanvullingen.
Volgens de commissie droegen de werknemers in de marktsector gemiddeld
27,6% bij aan de premies voor ouderdoms- en nabestaandenpensioenen en 34,6%
aan de Vut. De invaliditeitspremie (WAO) werd in de marktsector volledig door
de werknemers opgebracht. Omgerekend achtte de commissie voor het derde scenario
inclusief de twee aanvullingen de volgende premieverdeling marktconform voor
1993:
werknemer
werkgever
totaal
Ouderdoms- en nabestaandenpensioenen
2,1%
5,4%
7,5%
Invaliditeitspensioenen
4,3%
4,3%
Vut
1,7%
3,1%
4,8%
Totaal
8,1%
8,5%
16,6%
3.4 Kanttekeningen Rekenkamer bij het rapport
In het rapport van de Commissie ABP-complex ontbraken berekeningen met
een splitsing van de invaliditeitspensioenen in een WAO-conform deel en een
bovenwettelijk deel. Het effect op het vrijvallende vermogen is niet berekend.
Zou dat wel zijn gebeurd dan zou duidelijk zijn geworden dat het vrijvallend
vermogen lager uitviel. Uit een later door het ABP gemaakte schatting bleek
dat het vrijvallend vermogen circa f 3 miljard lager had moeten zijn.
4 HET CONVENANT PRIVATISERING ALGEMEEN BURGERLIJK PENSIOENFONDS
4.1 Onderhandelingen
De onderhandelingen werden in de Centrale Commissie voor Georganiseerd
Overleg in Ambtenarenzaken gevoerd tussen de minister van Binnenlandse Zaken
en de centrales van overheidspersoneel.
Afgesproken werd dat de berekeningen van de Commissie ABP-complex de basis
zouden vormen voor het convenant.
Conform de aanbevelingen van de commissie stuurde de minister van Binnenlandse
Zaken aan op privatisering van het ABP per 1 januari 1994. De minister koos
bij de onderhandelingen als uitgangspunt voor het financieringsscenario dat
op korte termijn het voordeligst was, namelijk dat waarbij f 10,3 miljard
van het vrijvallende vermogen kon worden benut om geleidelijk toe te groeien
naar een structurele financiering (het derde scenario met de rentedekkingsaanvulling). De premies moesten op zo kort mogelijke termijn op het
vereiste niveau worden gebracht. De extra kosten ten opzichte van het premieniveau
op dat moment zouden op termijn jaarlijks f 4,4 miljard bedragen. Dit
bedrag werd bij aanvang van de onderhandelingen verlaagd tot circa f 4
miljard door middel van maatregelen in de arbeidsongeschiktheidsregeling (doorwerking
WAO) en de Vut. Deze besparing werd gelijk verdeeld over werkgevers en werknemers.
De ministerraad verleende de minister een financieel mandaat dat er op
neer kwam dat maximaal f 2 miljard structureel ten laste van de rijksbegroting
mocht komen. De rest moest voor rekening van de werknemers komen, inclusief
eventuele mee- en tegenvallers.
De centrales hadden moeite met deze lastenverdeling, ook omdat zij de
overheid als veroorzaker van de financiële problematiek zagen. De minister
van Binnenlandse Zaken liet blijken dat de privatiseringsoperatie geen doorgang
zou vinden als over het oplossen van de financiële problematiek geen
overeenstemming zou worden bereikt. Daarmee zou ook het uitzicht op kostendekkende
financiering en een nieuwe pensioenregeling verloren gaan.
In december 1992 werd een onderhandelingsresultaat bereikt. Op 10 februari
1993 tekenden de betrokken partijen het convenant inzake de privatisering
van het ABP.
4.2 Belangrijkste elementen uit het convenant
In bijlage 3 wordt uitgebreider ingegaan op de inhoud van het convenant.
Hier volgen de belangrijkste elementen.
Privatiseringsdatum
Vanwege de complexiteit van het ABP-complex en het benodigde wetgevingsproces
werd de privatiseringsdatum verschoven van 1 januari 1994 naar 1 januari 1996.
Wel werd een aantal belangrijke financiële maatregelen per 1994 afgesproken.
Het synthesemodel zou met ingang van 1995 volledig effectief worden.
Dekking
Gekozen werd voor kapitaaldekking voor de ouderdoms- en nabestaandenpensioenen
(synthesemodel) en omslagdekking voor de Vut. Voor de dekking van
de invaliditeitspensioenen werd gekozen voor financiering van het wettelijke
(WAO-conforme) deel van het invaliditeitspensioen op omslagbasis en het bovenwettelijke deel op basis van rentedekking.
Franchise
Er werd een uniforme franchise voor gehuwden en ongehuwden
van f 26 500 overeengekomen. Deze franchise zou resulteren
in een stijging van de pensioenpremie met 0,8% van de bijdragegrondslag. Ter compensatie werd, op initiatief van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken, de normdekkingsgraadverlaagd van 110 naar 106%, hetgeen
leidde tot een verlaging van de premie.
Synthesemodel en demping
Met ingang van 1994 zou de bijdrage voor ouderdomspensioenen en nabestaandenpensioenen
worden berekend volgens het synthesemodel, met dien verstande dat:
• de normdekkingsgraad 106% zou bedragen en
• de pensioenbijdrage na 1994 zou worden vastgesteld met
inachtneming van een demping van 1% van de bijdragegrondslag om
te heftige schommelingen in de jaarlijkse premies te voorkomen.
Totale premiepercentage
In het convenant werd een totale premie voor pensioenen, WAO-conforme
regeling en Vut gepresenteerd van 15,85%. Dit percentage spoort met de door
de minister van Binnenlandse Zaken genoemde toename van de lasten. In januari
1993 meldde de minister de Tweede Kamer dat de privatisering van het ABP zou
leiden tot een structurele toename van de lasten van 6,25% van de bijdragegrondslag voor de pensioenen (van 9,6%, de opgebrachte premie in 1992, tot 15,85%).
Daarvan zou 4,2% komen te liggen bij de werkgevers en 2,05% bij de werknemers.
Genoemde 4,2% komt overeen met het mandaat van de minister van f 2 miljard.
Het vrijvallende vermogen
f 10,3 miljard van het vrijvallende vermogen ad f 19,5 miljard zou,
in overeenstemming met de berekeningen van de Commissie ABP-complex, worden
gebruikt om in de eerste jaren de extra financiële lasten van de werkgevers
en de werknemers te verlichten. Dit bedrag zou worden verhoogd door opbrengsten
uit beleggingen van het ABP.
Voor de verdeling van de vermogensvrijval is een verhouding 70–30
over werkgevers en werknemers overeengekomen. Deze verdeling stemt overeen
met de gemiddeld beoogde toekomstige lastenverdeling over werkgevers en werknemers.
Indexatie
Ingegane pensioenen zouden worden geïndexeerd op basis van de salarisontwikkeling,
tenzij de financiële positie van de Stichting Pensioenfonds ABP zich
naar het oordeel van het bestuur daartegen zou verzetten. De onvoorwaardelijkheid
van de welvaartsvaste indexatie van pensioenen is hiermee verlaten.
Overigens was onvoorwaardelijke welvaartsvaste indexatie niet marktconform
bevonden.
4.3 Commentaar Verzekeringskamer
De Verzekeringskamer, die haar akkoord vóór ondertekening
van het convenant moest geven, wees erop dat de welvaartsvastheid van de pensioenen
zoveel mogelijk veilig gesteld diende te blijven. Anders zou geen sprake kunnen
zijn van de afgesproken gelijkwaardigheid van het pensioenaansprakenpakket.
De Verzekeringskamer stelde voorts dat de hoogte van de normdekkingsgraad, de vormgeving van het synthesemodel en de maximale jaarlijkse
premiesprong (dempingsfactor) in samenhang onvoldoende waarborgen boden om de pensioenverplichtingen op elk moment te dekken. Onder
meer werd gedoeld op de verlaging van de normdekkingsgraad van
110% naar 106%. Bij de advisering over de wetgeving zou de Verzekeringskamer
hierop terug komen (zie paragrafen 5.2 en 5.3).
4.4 Kanttekeningen Rekenkamer
Verschuiving privatiseringsdatum
De Rekenkamer trof geen gemotiveerde planning aan die inzichtelijk maakte
dat de privatiseringsdatum naar 1 januari 1996 moest worden verschoven.
Actualiteit berekeningen
Voor de totstandkoming van het convenant zijn de berekeningen van de Commissie
ABP-complex gebruikt.
Inmiddels was een aantal omstandigheden echter veranderd:
• de loon- en prijsveronderstellingen van het Centraal Planbureau
waren neerwaarts bijgesteld, hetgeen ruimte zou hebben geboden voor verlaging
van de premie;
• voor een deel van de invaliditeitspensioenen was gekozen voor financiering
op basis van rentedekking (effect op vermogensvrijval – f 3
miljard);
• de normdekkingsgraad was gewijzigd van 110% in 106%
(effect op vermogensvrijval + f 5,9 miljard);
• er was gekozen voor een uniforme franchise voor gehuwden
en ongehuwden (effect op premiepercentage: 0,8 procentpunt stijging);
• de berekeningen van de commissie bevatten prognoses die niet zijn
herijkt naar de financiële situatie per 1993. Bij de opstelling van de
prognoses was niet bekend dat het ABP in 1995 vermogen aan het Fonds Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
voor Overheidspersoneel (FAOP) en het Vut-fonds zou overdragen, in totaal
f 450 miljoen (zie hoofdstuk 5.2).
De partijen bij de privatisering van het ABP hebben bewust afgezien van
de aanpassing van de berekeningen aan de actualiteit ter voorkoming van nieuwe
discussies die de voortgang van de privatisering in de weg zouden kunnen staan.
Wanneer deze punten wel in de berekeningen waren meegenomen, had dit onder
andere tot een per saldo enkele miljarden guldens hogere vermogensvrijval
geleid.
Hoogte premie
Om de ingewikkelde geschiedenis van het premiepercentage inzichtelijk
te maken een kort overzicht van de premiepercentages:
Volgens Abp-wet: 21,5%; ingevolge een aantal achtereenvolgende
wetten, die elk voor een aantal jaren golden, werd het wettelijk af te dragen
percentage vanaf 1982 verlaagd. Daardoor bedroeg het percentage in 1992 8,8.
Inclusief de Vut-bijdrage van 0,8% was het totale premiepercentage voor dit
jaar 9,6. Na het aflopen van de tijdelijke wetten zou het premiepercentage
in 1999 17,75 hebben bedragen.
Volgens het Convenant: 1994 15,85%. Volgens de Rekenkamer is
het in het convenant gepresenteerde premiepercentage van 15,85% 0,6 procentpunt
te laag, omdat hierin de noodzakelijke premiestijging ter financiering van
het bovenwettelijke deel van de invaliditeitspensioenen op basis van rentedekking niet is verwerkt.
Percentages voor latere jaren worden in het convenant niet genoemd. Volgens
berekeningen van de Commissie ABP-complex zou dit percentage oplopen tot 22
in 2010.
Financiering franchise
De Rekenkamer trof geen berekeningen aan die aantoonden dat de overeengekomen franchise zou resulteren in 0,8 procentpunt premiestijging.
Normdekkingsgraad
De verlaging van de normdekkingsgraad naar 106% vond plaats
om budgettaire redenen op korte termijn en niet om pensioentechnische redenen.
De verlaging ging bovendien verder (1,35 procentpunt premieverlaging) dan
nodig was ter financiering van de overeengekomen franchise (0,8
procentpunt). Het verlagen van de normdekkingsgraad leidde weliswaar
op korte termijn tot lagere premies, maar leverde op langere termijn een groter
risico van onderdekking op. Overigens was een normdekkingsgraad
lager dan 110% in 1990 niet marktconform.
Omissie in convenant
Ondanks de afspraak dat de berekeningen van de Commissie ABP-complex de
basis zouden vormen voor het convenant zijn in het convenant geen afspraken
opgenomen over de financiering van de in die berekeningen vermelde premiestijgingen
na 1994 (naar 18,9% in 2005 en naar 22% in 2010). De verwachte premiestijgingen
waren mede het gevolg van laag gehouden aanvangspremies door: invoering van
het synthesemodel, gedeeltelijke omslagfinanciering, aanwending
van f 9,2 miljard uit het vrijvallende vermogen om direct de dekkingsgraad op niveau te brengen, 0,6 procentpunt te lage premie voor invaliditeitspensioenen
en 0,55 procentpunt waarmee de premie voor ouderdoms- en nabestaandenpensioenen
méér was verlaagd dan nodig was ter financiering van de franchise. Onduidelijk bleef voor wiens rekening de verwachte premiestijgingen
zouden moeten komen. Het kabinet ging er van uit dat de werknemers deze zouden
betalen uit de arbeidsvoorwaardenruimte.
Keuze financieringssysteem
De Rekenkamer trof geen afweging aan van argumenten voor en tegen de keuze
voor het financieringssysteem dat op korte termijn weliswaar het voordeligst
was, maar op langere termijn duurder zou uitvallen dan andere alternatieven.
Marktconformiteit
Veel gemaakte afspraken bevorderden de marktconformiteit. De Rekenkamer
onderkent dat vergelijkingen van premies met die in de marktsector niet goed
mogelijk zijn zonder nadere informatie over pensioenrechten, samenstelling
van het bestand en financieringswijze. Niettemin viel het op dat geen nader
onderzoek is verricht naar de marktconformiteit van de prijs van het aangeboden
pakket, terwijl de CEC in de markt lagere totale percentages had geconstateerd
dan die welke volgden uit de berekeningen van de Commissie ABP-complex (zie
paragraaf 2.3).
4.5 Financiële gevolgen
Het structurele financiële probleem van het ABP-complex voor de werkgevers
was van f 4,4 miljard teruggebracht naar f 2 miljard. Na aftrek
van de lasten voor werkgevers wier bijdragen niet uit de rijksbegroting worden
betaald, werden de uit het ABP-complex voortvloeiende extra uitgaven ten laste
van de rijksbegroting berekend op structureel f 1878 miljoen vanaf het
jaar 2001. Voor de eerste jaren was de financiële last relatief beperkt
als gevolg van de mitigering uit het vrijvallende vermogen. Het volgende kabinet
(in casu het kabinet Kok) zou moeten bezien hoe de extra lasten voor het Rijk
in latere jaren zouden worden gefinancierd.
De werknemers dragen structureel f 200 miljoen extra bij aan de oplossing
van het ABP-complex doordat zij de premiebesparing als gevolg van maatregelen
in de arbeidsongeschiktheidsregeling en de Vut deelden met de werkgevers.
Van het uit de pensioenreserves van het ABP vrijvallende bedrag van f 19,5
miljard is f 9,2 miljard ingezet om de dekkingsgraad op het
overeengekomen niveau te brengen. De resterende f 10,3 miljard zou in
de verhouding 70–30 toevallen aan respectievelijk werkgevers en werknemers
voor verlaging van de lasten in de jaren 1994 tot 2001. Een en ander betekende
dat pensioenreserves door werkgevers en werknemers konden worden gebruikt
om de financiële problematiek deels direct en deels op termijn te bestrijden.
Voor de werknemers resulteren de overeengekomen regelingen in lastenverzwaring
van tenminste 2,2% van de bijdragegrondslag (het in paragraaf 4.2
genoemde percentage van 2,05 werd gecorrigeerd naar 2,2), die door aanpassing
van de bruto-nettoberekening van de lonen gecompenseerd moest worden.
Voor het overige zijn de financiële gevolgen onduidelijk doordat
de verwachte premiestijgingen na 1994 niet zijn verwerkt in het convenant.
5 UITWERKING VAN HET CONVENANT IN WETGEVING
5.1 Organisatie van het proces
Concept-wetsvoorstellen waarin het convenant werd uitgewerkt, werden door
het Ministerie van Binnenlandse Zaken voorbereid. Slechts één
functionaris had hierbij een spilfunctie; de Rekenkamer beschouwt dit, bij
het ontbreken van een projectstructuur, als risicovol.
Voor de voorbereiding van de Wet Financiële Voorzieningen Privatisering
ABP (Wet FVP/ABP) werd een werkgroep ingesteld. De overige wetsvoorstellen
werden binnen de lijnorganisatie van het ministerie voorbereid. Het ABP, de
centrales van overheidspersoneel en de ministeries van Financiën, van
Defensie en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waren bij het wetgevingsproces
betrokken.
Met de geschetste organisatie voor het opstellen van wet- en regelgeving
werd afgeweken van een eerder door een werkgroep voorgestelde projectgewijze
aanpak.
Ook het begin 1994 ingestelde Begeleidingsteam Verzelfstandigen, samengesteld
uit medewerkers van de ministeries van Financiën en van Binnenlandse
Zaken staat een projectmatige aanpak voor. Volgens een brief van beide betrokken
ministers aan alle ministers (17 maart 1994) zou het begeleidingsteam ook
voor lopende verzelfstandigingen contact opnemen om te bezien of aanpassingen
nodig waren aan de inmiddels opgestelde «Kaders voor verantwoord verzelfstandigen».
Dit contact bleek er voor de privatisering van het ABP niet te zijn geweest
omdat het begeleidingsteam de privatisering daarvoor toen al te ver gevorderd
achtte. Overigens gaf het begeleidingsteam desgevraagd aan ten tijde van het
onderzoek nog gebruik te maken van het Handboek privatisering van de Commissie
Bundeling Ervaringen bij Privatisering uit 1989. Hoewel dit handboek op onderdelen
niet meer actueel is bevat het een aantal handreikingen, onder meer over de
projectorganisatie, die voor het ABP-complex bruikbaar zouden zijn geweest.
5.2 Wet Financiële Voorzieningen Privatisering ABP
Per 1 mei 1994 trad de Wet FVP/ABP (Stb. 302, 27 april 1994) in werking.
Hierin werd vooruitlopend op de privatisering een groot aantal institutionele,
regelingstechnische en financiële aspecten geregeld.
De complexiteit van de te regelen materie leidde tot vertragingen in de
indiening en de behandeling van het wetsvoorstel. Daardoor werd de beoogde
datum van inwerkingtreding van 1 januari 1994 niet gehaald. Ook de volledige
invoering van het synthesemodel moest worden opgeschort van 1 januari 1995
naar 1 januari 1996. Voor 1994 moest de oude premiesystematiek gehandhaafd
blijven. De financiële gevolgen van deze vertraging werden opgevangen
door het voor 1994 voor mitigering van werkgevers- en werknemerslasten uitgetrokken
bedrag uit het vrijvallende vermogen, circa f 2,4 miljard, bij het ABP
te laten staan. Werkgevers en werknemers droegen voor 1994 extra bij conform
hetgeen in het convenant was voorzien. Dit resulteerde in een verhoging van
de pensioenbijdrage aan het ABP per 1 januari 1994 van 8,8% naar
9,65%
De minister van Binnenlandse Zaken gaf bij de behandeling van het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer de financiële consequenties aan. Voor de rijksbegroting
toonde de minister een structurele besparing aan oplopend tot f 2 miljard
per jaar ten opzichte van handhaving van de Abp-wet.
Voor de presentatie van de verdeling van de uit het ABP-complex voortvloeiende
extra lasten ten opzichte van het toenmalige niveau sloot de minister aan
bij het convenant, zij het dat voor de werkgevers werd aangegeven
dat deze zouden oplopen tot 5% van het ambtelijk inkomen, terwijl uit het
convenant 4,2% blijkt. De minister gaf aan dat het aandeel van de werknemers
op termijn 2,2% van het ambtelijk inkomen zou bedragen. Aldus werden de door
de Commissie ABP-complex berekende premiestijgingen na 1994 (van 15,85 naar
22%, circa 6 procentpunten tot het jaar 2010) niet opgenomen in de informatie
ter besluitvorming door de Staten-Generaal.
Wel gaf de minister nog aan dat het maximale invaliditeitspensioen, door
het vervallen van toeslagen, was verminderd van 76,3% tot 70% van het laatstverdiende
inkomen.
Enkele belangrijke elementen in de wet zijn:
Demping
Voor de vaststelling van de met behulp van het synthesemodel
berekende premie voor ouderdoms- en nabestaandenpensioenen werd in de Wet
FVP/ABP uitgegaan van een dempingsfactor van 2 procentpunten. Hiermee
werd tegemoet gekomen aan herhaalde kritiek van de Verzekeringskamer. De aanpassing
bleek echter ten dele optisch. Weliswaar is de dempingsfactor verhoogd
van 1 tot 2 procentpunten, maar de berekeningswijze is zodanig aangepast dat
de demping weer beperkt wordt, waarmee het risico van onderdekking nog niet
voldoende werd ondervangen. Om dit risico te beperken is het voorstel van
de Verzekeringskamer om de lange termijn-premiecomponent in de formule van
het synthesemodel te vermenigvuldigen met een factor 1,06 overgenomen.
Tevens heeft de Stichting Pensioenfonds ABP besloten de ondergrens van de dekkingsgraad waarbij geen demping meer plaatsvindt te verhogen
van 100% tot 104%.
De Rekenkamer acht dit positieve ontwikkelingen. Wel vraagt zij zich af
of laatstgenoemde maatregel getroffen kan worden zonder inmenging van het
Verbond Sectorwerkgevers Overheid en de centrales van overheidspersoneel.
Het premiesysteem maakt namelijk deel uit van de statuten, die slechts kunnen
worden gewijzigd na een verklaring van geen bezwaar van zowel het Verbond
Sectorwerkgevers Overheid als de centrales van overheidspersoneel.
Het Vut-fonds
Het Vut-fonds is opgericht per 1 januari 1995 om middelen bijeen te brengen
en te beheren ter betaling van Vut-uitkeringen en daarmee gemoeide kosten.
Er werd een Vut-bijdrage ingevoerd, af te dragen door de werkgevers. Deze
bedroeg voor 1995, nagenoeg conform het convenant, 4,65%. Gedurende de periode
1995 tot en met 2000 wordt een deel van de middelen van het Vut-fonds verkregen
uit jaarlijkse bijdragen van de Stichting Pensioenfonds ABP. Het gaat hier
om in het convenant overeengekomen bedragen uit het vrijgevallen vermogen
ter mitigering van het Vut-bijdrageverhaal op de werknemers.
Voor het Vut-fonds was voorzien in een vermogensreserve van 10% van de
uitgaven per kalenderjaar, waarvoor het ABP een eenmalige bijdrage betaalde.
Deze bijdrage is vastgesteld op f 225 miljoen. De Rekenkamer heeft dit
bedrag passend bevonden.
Het Fonds Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor Overheidspersoneel
Om de voor de WAO-conforme regeling benodigde middelen bijeen te brengen
en te beheren werd het FAOP opgericht.
De middelen van het FAOP worden verkregen door het heffen van invaliditeitspremie
van de werkgevers. In het convenant is uitgegaan van een premie van 3,9%.
In verband met een verschuiving tussen het bovenwettelijke en het WAO-conforme
deel is dit percentage voor 1995 verminderd met 0,4 procentpunt.
De uiteindelijk berekende premie bleek aan de hoge kant te zijn, waardoor
in 1995 een positief saldo van f 265 miljoen ontstond. Daarom werd voor
de jaren 1996 en 1997 de premie lager vastgesteld dan de vereiste kostendekkende
premie. Voor het FAOP is op dezelfde wijze als voor het Vut-fonds voorzien
in een vermogensreserve. Ook hier betaalde het ABP een eenmalige bijdrage
van f 225 miljoen.
Gezien de overreserves in 1995 is dit bedrag ongeveer f 58 miljoen
te hoog geweest.
Het vrijvallende vermogen
In de Wet FVP/ABP is de mitigering van werkgevers- en werknemerslasten
uit het vrijvallende vermogen vanaf 1995 vastgelegd conform het convenant.
Hierbij aansluitend is aangegeven dat het vrijvallende vermogen ook de beleggingsopbrengsten
over de afgesproken f 10,3 miljard omvat. De minister van Binnenlandse
Zaken noemde een vermogensgroei van 7% per jaar.
De uitgaven voor de mitigering van de werkgeverslasten bedroegen f 6,6
miljard (contante waarde f 5,7 miljard); voor die van de werknemerslasten
f 3,2 miljard (contante waarde f 2,7 miljard). Onduidelijk is hoe
vooraf de verdere besteding van de f 10,3 miljard, verhoogd met beleggingsopbrengsten,
was beoogd.
De minister van Binnenlandse Zaken gaf bij de Wet FVP/ABP de volgende
additionele bestedingen uit het vrijvallende vermogen aan:
• dekking van het tekort doordat de pensioenbijdrage voor
1993 niet was verhoogd (f 250 miljoen à f 300 miljoen);
• financiering van de vermogensreserves voor FAOP en Vut-fonds (samen
f 450 miljoen);
• het vormen van een vermogensreserve voor het bovenwettelijk invaliditeitspensioen
in het kader van het rentedekkingssysteem. Hiervoor was circa f 3
miljard nodig.
De minister van Binnenlandse Zaken berichtte dat het vrijvallende vermogen,
uitgaande van een dekkingsgraad van 106%, per ultimo 1994 f 17,6
miljard gulden zou hebben bedragen. Uitgaand van de veronderstellingen van
de Commissie ABP-complex zou het bedrag per die datum f 11,2 miljard
gulden zijn.
Een berekening van de totaalsom van de vermogensvrijval, vermeerderd met
beleggingsopbrengsten en verminderd met de bestedingen van het bedrag is niet
aangetroffen. Ook de uiteindelijke verdeling over werkgevers en werknemers
is niet geheel duidelijk. Het uiteindelijke overschot of tekort blijft in
het vermogen van het ABP en zal worden gecorrigeerd door toekomstige premies.
5.3 Wet Privatisering ABP
De Wet Privatisering ABP (Stb. 639, 1995) trad op 1 januari 1996 in werking.
De in het convenant neergelegde afspraken zijn juist en volledig verwerkt
in de Wet FVP/ABP en de Wet Privatisering ABP. In de wetten is voorzien in
een sluitend financieringssysteem voor de pensioenen.
Naar aanleiding van commentaren van de Verzekeringskamer en de Raad van
State werd met deze wet de normdekkingsgraad naar 110% gebracht.
Een bij het ABP aanwezige niet marktconforme promotiereserve van
f 6,1 miljard kwam hier tegenover te vervallen.
In aansluiting op de wet kwamen een pensioenovereenkomst, een akte van
oprichting en een pensioenreglement tot stand.
Blijkens de akte van oprichting zijn na de privatisering niet langer bevoegdheden
voorbehouden aan de minister van Binnenlandse Zaken alleen.
Het pensioenreglement is een correcte uitwerking van wat eerder was overeengekomen.
Het aansprakenpakket is in totaliteit tenminste gelijkwaardig aan het oude.
De Rekenkamer neemt daarbij in aanmerking dat de minister van Binnenlandse
Zaken de intentie heeft uitgesproken de welvaartsvaste indexatie
van pensioenen te willen handhaven, dat wil zeggen dat hij de in de regeling
opgenomen mogelijkheid om deze indexatie los te laten slechts in
extreme gevallen zal toepassen.
5.4 Wettelijke regelingen Vut
De Wet kaderregeling Vut overheidspersoneel (Stb. 640, 1995) trad eveneens
op 1 januari 1996 in werking. Hierop aansluitend is een centrale Vut-overeenkomst
gesloten en zijn financieringsregels vastgesteld. De financiering van de Vut
is hiermee sluitend geregeld.
Met de genoemde wet ging de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van
de Vut over van het ABP naar het Vut-fonds. Het Vut-fonds heeft zijn uitvoeringstaken
weer aan het ABP opgedragen. In controles op die uitvoering heeft het Vut-fonds
voorzien.
Per 1 april 1997 is de Vut vervangen door de regeling Flexibel Pensioen
en Uittreden (FPU). Bijlage 4 bevat nadere informatie over de vervanging
van de Vut door de regeling FPU.
De FPU-premie komt voor 50% voor rekening van de werknemer. Bij de Vut
was dit nog 35%.
Met als argument de voortschrijdende vergrijzing, is ervoor gekozen voor
de flexibele pensioenen geleidelijk terug te keren naar kapitaaldekking in plaats van omslagfinanciering. Hierdoor zal een vermogen
van f 6,9 miljard (dat eerder was vrijgevallen en voor andere doelen
is ingezet, zie punt 3.3.3) opnieuw moeten worden opgebouwd.
De Rekenkamer merkt op dat deze gang van zaken wellicht voorkomen had
kunnen worden als de Commissie ABP-complex meer aandacht had geschonken aan
flexibele pensionering, zoals oorspronkelijk ook de bedoeling was. Op dit
punt hadden zich immers ten opzichte van het ABP-complex geen nieuwe feiten
voorgedaan: de vergrijzing en de daarmee gepaard gaande kostenstijging was
reeds lang voorzienbaar.
Tenslotte merkt de Rekenkamer op dat zowel voor de verdeling van de premie
over werkgever en werknemer als voor de omslagfinanciering voor
de Vut in het kader van het ABP-complex was gekozen omwille van marktconformiteit.
Dit criterium heeft bij het ABP-complex steeds zwaar gewogen.
6 CONCLUSIES
6.1 Proces
De Rekenkamer acht het proces ter oplossing van het ABP-complex in belangrijke
mate ordelijk en controleerbaar.
Kritische kanttekeningen plaatst zij bij de volgende punten:
• de minister van Binnenlandse Zaken heeft niet vanaf het begin (1986)
alle belanghebbenden bij de ontwikkeling van een nieuw premiesysteem betrokken;
de invoering van een nieuw premiesysteem werd in de periode van 1986 tot 1991
vertraagd;
• enkele belangrijke berekeningen werden niet (volledig) aangetroffen.
Zo ontbraken in het rapport van de Commissie ABP-complex berekeningen met
een splitsing van de invaliditeitspensioenen in een WAO-conform deel en een
bovenwettelijk deel. Ook ontbrak een berekening van de uiteindelijke omvang
en de aanwending van het vrijgevallen ABP-vermogen;
• de vrijgevallen Vut-reserve van f 6,9 miljard moest kort na
de privatisering van het ABP bij de invoering van de FPU-regeling opnieuw
opgebouwd worden. Toen werd ervoor gekozen voor de flexibele pensioenen geleidelijk
terug te keren naar kapitaaldekking in plaats van omslagfinanciering.
De argumenten die hieraan ten grondslag lagen (onder andere voortschrijdende
vergrijzing) waren ook ten tijde van de Commissie ABP-complex voorzienbaar.
Meer aandacht voor flexibele pensionering, zoals oorspronkelijk voorzien was
in de taakopdracht van de Commissie ABP-complex, had deze inefficiënte
gang van zaken wellicht kunnen voorkomen;
• de Rekenkamer miste een afweging van argumenten voor en tegen financiering
van onderdelen op omslagbasis, voorafgaande aan de keuze daarvoor;
• door de Commissie ABP-complex berekende premiestijgingen na 1994
(circa 6 procentpunten tot het jaar 2010) zijn niet vermeld in het convenant,
ondanks de afspraak dat de berekeningen van de Commissie ABP-complex hieraan
ten grondslag zouden liggen. De verwachte premiestijgingen waren mede het
gevolg van laag gehouden aanvangspremies. De informatievoorziening ter besluitvorming
door de Staten-Generaal was gebaseerd op het convenant.
Er was sprake van een aantal achtereenvolgende en gelijktijdige processen,
waarbij vanaf 1991 alle relevante actoren betrokken waren. Het geheel is achteraf
grotendeels reconstrueerbaar gebleken. De Rekenkamer is van mening dat ingewikkelde
éénmalige beleidsprocessen als het onderhavige omwille van inzichtelijkheid
en beheersbaarheid beter van het begin af aan – in casu vanaf 1991 –
binnen één duidelijke projectstructuur aangepakt kunnen worden.
6.2 Uitkomsten
Bij het vinden van een oplossing voor de financiële problematiek
van het ABP-complex heeft de inzet van daartoe vrijgemaakte pensioenreserves
een doorslaggevende rol gespeeld.
De afloop van het ABP-complex is voor de rijksoverheid voorzover te overzien
financieel gunstig: een besparing die oploopt tot ruim f 2 miljard per
jaar ten opzichte van handhaving van de Abp-wet.
Voor het overige zijn niet alle financiële gevolgen duidelijk doordat
de verwachte premiestijgingen na 1994 niet zijn verwerkt in het convenant.
Ten aanzien van de doelen van het ABP-complex zijn positieve resultaten
bereikt.
De regelgeving voor de Vut en de pensioenen voorziet in een sluitend financieringssysteem.
De getroffen maatregelen tegen onderdekking acht de Rekenkamer minimaal noodzakelijk.
Zij wijst, mede met het oog op de regeling van de indexatie, op
de noodzaak tot blijvende aandacht voor beperking van het risico van onderdekking.
Met ingang van 1996 zijn de premies op kostendekkend niveau gebracht,
dit echter gegeven de premiesystematiek en voorlopig mede door mitigering
van de premiestijging uit het vrijgevallen vermogen.
De marktconformiteit heeft in het hele proces veel aandacht gehad. Het
ABP is geprivatiseerd, waarmee een marktconforme situatie is bereikt. De onderzoeken
naar marktconformiteit van de CEC en de Commissie ABP-complex hebben geleid
tot een in zijn algemeenheid marktconform samenstel van regelingen. Bij de
besluitvorming zijn evenwel niet alle risico's voor de marktconformiteit in
acht genomen. Er zijn geen afspraken over de lastenverdeling van eventuele
premiestijgingen gemaakt. Ten tijde van de onderhandelingen beoogde het kabinet
dat alle toekomstige lastenstijgingen uit de ruimte voor arbeidsvoorwaarden
zouden worden betaald. Voor de Stichting Pensioenfonds ABP vormen eventuele
premiestijgingen een risico. Vanaf het jaar 2001 staat het de deelnemende
sectoren namelijk vrij een ander pensioenfonds te kiezen. In dit verband viel
het op dat in de onderzoeken naar marktconformiteit het «prijspeil»
van het totale pakket ABP-pensioenen ten opzichte van andere pensioenfondsen
onderbelicht is gebleven.
7 REACTIES MINISTER EN ABP EN COMMENTAAR REKENKAMER
7.1 Minister van Binnenlandse Zaken
De minister leidde uit het rapport af dat zijn directe voorgangers op
adequate wijze met het ABP-complex zijn omgegaan. Het positieve oordeel van
de Rekenkamer geeft volgens hem aan dat de intensieve onderhandelingen die
zijn ministerie met de centrales van overheidspersoneel heeft gevoerd op afdoende
wijze zijn verricht. Ook destijds werd erkend dat het proces niet altijd aan
alle theoretische vereisten van een projectstructuur voldeed. Met de gekozen
aanpak werden echter volgens de minister bewust gecalculeerde, beperkte risico's
genomen omwille van de snelheid.
De minister benadrukte dat in het verkeer met de Tweede Kamer met de vereiste
zorgvuldigheid was gehandeld, ook ten aanzien van de door de Commissie ABP-complex
berekende premiestijgingen na 1994. Deze premiestijgingen hoefden volgens
de minister niet persé bij het convenant opgenomen te worden omdat
was aangesloten bij het rapport van de Commissie ABP-complex. Omdat het rapport
geruime tijd voor het opstellen van het convenant in handen van de Kamer was
gesteld beschikte de Kamer over deze relevante informatie. Verder memoreerde
de minister dat bekend was dat de premiestijging lager zou kunnen uitvallen
door verruiming van de beleggingsmogelijkheden voor het geprivatiseerde ABP
en door maatregelen ter beperking van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
De risico's van het convenant waren volgens de minister niet groter dan die
van in de markt afgesloten CAO's op dit terrein.
Tenslotte ging de minister in op de omzetting van de Vut-regeling in de
FPU. In het kader van de oplossing van het ABP-complex werd terzake geen resultaat
geboekt omdat de vrees opkwam dat de vormgeving van een dergelijke, toen nog
omstreden aanpak zoveel tijd zou vergen dat daardoor de oplossing van de financiële
problematiek te zeer zou worden uitgesteld. Bovendien gaf de minister aan
dat met het regeerakkoord van 1994 niet primair de invoering van een flexibele
pensionering werd beoogd, maar het realiseren van een besparing op de Vut-regeling.
Een nieuw politiek feit, waarmee de onderhandelaars onmogelijk rekening konden
houden.
7.2 Stichting Pensioenfonds ABP
Het rapport en de conclusies gaven het bestuur geen aanleiding tot belangrijk
commentaar. Met name de procesgang achtte het bestuur juist weergegeven. Daarom
beperkte het bestuur zich tot enkele feitelijke opmerkingen.
7.3 Commentaar Rekenkamer
De Rekenkamer heeft een aantal feitelijke opmerkingen verwerkt in het
rapport. Over het commentaar van de minister van Binnenlandse Zaken merkt
zij het volgende op.
De Rekenkamer blijft voorstander van projectorganisaties voor grote, complexe
processen. De minister suggereert dat de keuze voor een projectorganisatie
ten koste zou kunnen gaan van de snelheid. De Rekenkamer betwijfelt dat. Volgens
haar kan en moet ook een projectorganisatie zodanig zijn ingericht dat slagvaardig
en snel gehandeld kan worden.
Het feit dat noch bij het convenant, noch bij de wetgeving de na 1994
verwachte premiestijgingen expliciet zijn vermeld, blijft de Rekenkamer zien
als een tekortkoming in het besluitvormingstraject. Dit temeer daar de premies
door verschillende maatregelen in het ABP-complex aanvankelijk bewust laag
zijn gehouden. Inderdaad is het rapport van de Commissie ABP-complex ter kennisneming
aangeboden aan de Tweede Kamer. Dit geschiedde evenwel ruim zeven maanden
voordat het convenant werd ondertekend, op een moment waarop nog geen sprake
was van besluitvorming. De Rekenkamer acht het niet reëel te veronderstellen
dat alle bij de besluitvorming betrokkenen zelf de juiste relaties zouden
leggen met eerder verstrekte informatie, temeer wanneer, zoals bij het ABP-complex,
deze informatie omvangrijk en ingewikkeld is en gespreid in de tijd wordt
aangeleverd. Als er ten tijde van het convenant en de wetgeving voldoende
objectiveerbare nieuwe verwachtingen over lager uitvallende premiestijging
waren, hadden aanvullende berekeningen op grond daarvan kunnen worden meegegeven.
Aangezien in de informatie aan de Tweede Kamer niet verwezen is naar welke
verwachte premiestijging dan ook, is het onderwerp aldaar buiten het besluitvormingsproces
gebleven.
De Rekenkamer heeft niet beoogd te suggereren dat de omzetting van de
Vut in de FPU-regeling binnen het kader van het ABP-complex had kunnen worden
gerealiseerd. Wel constateert zij dat de argumenten voor de omzetting reeds
bekend waren ten tijde van het ABP-complex, doch toen onvoldoende zijn belicht.
Dit had tot gevolg dat de toen gemaakt keuze (financiering op omslagbasis)
weliswaar bijdroeg aan de oplossing van de financiële problematiek van
het ABP, maar korte tijd later bij de omzetting van de Vut in de FPU-regeling
leidde tot inefficiëntie. Doordat toen gedeeltelijk werd teruggekeerd
naar kapitaaldekking moest immers eerder vrijgevallen en voor de verlaging
van de premies gebruikt kapitaal opnieuw worden opgebouwd.
AFKORTINGENLIJST
ABP
Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
Abp-wet
Algemene burgerlijke pensioenwet
CEC
Centrale
Economische Commissie
CGOA
Centrale Commissie voor Georganiseerd
Overleg in Ambtenarenzaken
FAOP
Fonds Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
voor Overheidspersoneel
FPU
Flexibel pensioen en uittreden
Vut
Vrijwillig
vervroegd uittreden
WAO
Wet op de Arbeidsongeschiktheid
Wet
FVP/ABP
Wet Financiële Voorzieningen Privatisering ABP
WPA
Wet
Privatisering ABP
BIJLAGE 1 PENSIOENTECHNISCHE BEGRIPPEN (ALFABETISCH)
Bijdragegrondslag
Bedrag waarover de pensioenbijdrage werd geheven: het salaris,
inclusief vakantie-uitkering en toelagen.
Dekkingsgraad
Het vermogen als percentage van de voorziening opgebouwde rechten. De norm die hiervoor gesteld wordt is 110% (normdekkingsgraad).
Demping
Het maximum waarmee de pensioenpremie per jaar mag toe- of afnemen.
Franchise
Gedeelte van het salaris waarover geen premie wordt geheven. Tevens het
bedrag waarop het ABP-pensioen als aanvulling dient. De franchise
is beleidsmatig gekoppeld aan de AOW.
Indexatie
Aanpassing van de pensioenaanspraken aan de algemene loonontwikkeling
van de ambtenaren, dit gebeurt zowel voor de actieven als voor de slapers
en gepensioneerden.
Kapitaaldekking
Financieringsstelsel waarbij als uitgangspunt geldt dat gedurende de actieve
periode van de werknemer een vermogen wordt gevormd waaruit het pensioen kan
worden betaald. Het vermogen komt tot stand door premiebetaling en beleggingsresultaten.
Omslag
Bij dit financieringsstelsel wordt de hoogte van de premie in een jaar
zodanig bepaald dat de uitkeringen in datzelfde jaar daarmee kunnen worden
gefinancierd.
Opgebouwde rechten
De opgebouwde rechten zijn de pensioenaansprakenop
basis van in het verleden opgebouwde (pensioengeldige) diensttijd, het (laatste)
salaris en de franchise zonder rekening te houden met toekomstige
pensioenopbouw.
Overrente
Indien het verschil tussen het rendement van het pensioenfonds en de indexatie van de pensioenaanspraken in een jaar groter is
dan de rekenrente noemt men het surplusoverrente.
Pensioenaanspraken
De aanspraken die deelnemers kunnen maken op toekomstige pensioenuitkeringen.
Pensioenbijdrage
Het bedrag dat door de werkgevers aan het pensioenfonds wordt afgedragen,
ter financiering van de pensioenen. In de nota wordt hiervoor ook de term
premie gehanteerd.
Pensioenbijdrageverhaal
Het gedeelte van de pensioenbijdrage dat op de werknemer wordt
verhaald door inhouding op het salaris.
Promotiereserve
Voorziening ter dekking van hogere pensioenlasten als gevolg van toekomstige
promoties van deelnemers.
Rentedekking
Het rentedekkingssysteem is een variant op het kapitaaldekkingsstelsel. Voor de uitkeringen die in een bepaald kalenderjaar ontstaan,
wordt een premie geheven die overeenkomt met de contante waarde van de toekomstige
uitkeringen.
Synthesemodel
Het synthesemodel is het in 1995 ingevoerde kapitaaldekkingsysteem ter financiering van ouderdoms- en nabestaandenpensioenen. Het
richt zich zowel op de voor de toekomst benodigde premie als op de feitelijke
financiële positie van de Stichting Pensioenfonds ABP op een bepaald
moment. Hiertoe wordt binnen het synthesemodel gewerkt met twee
balansen. Een balans van lasten en baten en een balans volgens het beginsel
van opgebouwde rechten.
Op basis van de balans van lasten en baten wordt een lange termijn premiepercentage
berekend, waarbij de balans sluitend is.
Met behulp van de balans volgens het beginsel van opgebouwde rechten wordt een premiepercentage berekend dat nodig zou zijn om te bewerkstelligen
dat de feitelijke dekkingsgraad gelijk is aan de normdekkingsgraad: het additioneel premiepercentage.
Het percentage van de pensioenpremie wordt jaarlijks vastgesteld overeenkomstig
de formule: lange termijn premiepercentage + (wegingsfactor x additioneel
premiepercentage).
De wegingsfactor is zodanig gekozen dat het effect van de additionele
premie toeneemt naarmate de feitelijke dekkingsgraad meer afwijkt
de normdekkingsgraad.
BIJLAGE 2 VERLOOP PENSIOENBIJDRAGEN ABP-WET 1981–1994
Jaar
Percentage
Wet
1981
21,00%
Abp-wet
1982
18,70%
Stb.
607,19851
1983
18,70%
Stb. 607, 1985
1984
16,90%
Stb.
91, 19862
1985
14,40%
Stb. 88, 19863
Stb. 89, 19864 Stb. 90, 19865
Stb. 92, 19866
1986
12,50%
Stb. 323, 19897
1987
11,60%
Stb. 323, 1989
1988
9,70%
Stb.
365, 19918
1989
8,30%
Stb. 365, 1991
1990
8,80%
Stb.
365, 1991
1991
8,80%
Stb. 119, 19959
1992
8,80%
Stb.
119, 1995
1993
8,80%
Wet FVP/ABP10
1994
9,65%
Wet
FVP/ABP11
1 Kamerstukken II, 1983–1984, 18 198.
2 Kamerstukken II, 1984–1985, 18 624 en II, 1984–1985,
19 021.
3 Kamerstukken II, 1985–1986, 19 270.
4 Kamerstukken II, 1985–1986, 19 097.
5 Kamerstukken II, 1985–1986, 19 272.
6 Kamerstukken II, 1985–1986, 19 271.
7 Kamerstukken II, 1987–1988, 20 478.
8 Kamerstukken II, 1989–1990, 21 515.
9 Kamerstukken II, 1992–1993, 23 246.
10 Wet FVP/ABP, artikel 72, lid 1.
11 Wet FVP/ABP, artikel 73, lid 1.
BIJLAGE 3 HET CONVENANT PRIVATISERING ALGEMEEN BURGERLIJK PENSIOENFONDS
Het convenant bevat onder meer het volgende.
• Partijen beogen te komen tot de omvorming van het ABP tot een pensioenfonds
waarop de Pensioen- en Spaarfondsenwet van toepassing is en wel per 1 januari
1996 of zoveel eerder als mogelijk is.
• In het algemeen worden organisaties verplicht gedurende 5 jaren
na inwerkingtreding van de WPA deel te blijven nemen in het ABP.
• Bij inwerkingtreding van de WPA treedt de Stichting Pensioenfonds
ABP in de plaats van het ABP, voorzover het betreft ouderdoms- en nabestaandenpensioenen,
alsmede voor invaliditeitspensioenen voorzover uitgaand boven de arbeidsongeschiktheidsaanspraken
ingevolge de WAO. Het hele vermogen van het ABP gaat op dat tijdstip onder
algemene titel over in eigendom van de Stichting Pensioenfonds ABP. Het bedoelde
vermogen is het vermogen van het ABP op de datum van ondertekening van het
convenant, zoals zich dat – met inachtneming van het convenant –
zal ontwikkelen tot de inwerkingtreding van de WPA, verminderd met het nader
door partijen overeen te komen deel van het vermogen dat als financieringsreserve
wordt overgedragen aan het FAOP en de Stichting Vut-fonds.
• Ouderdoms- en nabestaandenpensioen en bovenwettelijk invaliditeitspensioen
worden privaatrechtelijk geregeld. Uitgangspunt voor de regeling is het rapport
van de Commissie ABP-complex.
• Ingegane pensioenen worden geïndexeerd op basis van de salarisontwikkeling
van de binnen de Stichting Pensioenfonds ABP participerende sectoren, tenzij
de financiële positie van de stichting zich naar het oordeel van het
bestuur daartegen verzet.
• Eén uniforme franchise.
• De totstandkoming van de Tijdelijke wet arbeidsongeschiktheid van
ambtenaren is voorzien. Onder andere wordt gesteld dat de financiering van
het invaliditeitspensioen geschiedt op omslagbasis wat betreft
de aanspraken overeenkomstig de WAO en op basis van rentedekking
wat betreft het aanvullende gedeelte. Het aansprakenpakket van beide delen
samen komt overeen met dat van de Abp-wet. De Stichting Pensioenfonds ABP
zal de wet uitvoeren.
• Oprichting van het publiekrechtelijke FAOP om de voor de WAO-conforme
regeling benodigde middelen bijeen te brengen en te beheren.
• Oprichting van een paritair bestuurd Vut-fonds; wetgeving inzake
Vut zal worden bevorderd, op basis daarvan privaatrechtelijke regeling; financiering
op omslagbasis.
• Gestreefd wordt naar marktconforme herstructurering van de berekening
van ambtenarensalarissen van bruto naar netto en naar marktconforme verdeling
van lasten. Dit zal in de Wet FVP/ABP worden geregeld, die uiterlijk 1 januari
1994 in werking treedt.
Omtrent het financiële kader is in het convenant op hoofdlijnen het
volgende overeengekomen.
• De berekeningen die voor de Commissie ABP-complex zijn gemaakt
vormen de basis. Ontwikkelingen na de ondertekening van het convenant die
een positieve dan wel negatieve invloed hebben op de berekeningen zullen geen
wijzigingen brengen in het convenant.
• Door de introductie van omslagfinanciering voor de Vut
en het WAO-conforme deel van het invaliditeitspensioen valt een vermogensreserve
vrij ter grootte van f 10,3 miljard. De vrijvallende vermogensreserve
blijft eigendom van het ABP en deelt evenredig in de opbrengsten van de beleggingen
van het ABP.
• In een bijlage is de lastenverdeling weergegeven over werkgevers
en werknemers. Deze komt per 1 januari 1994 neer op het volgende:
– wat betreft de ouderdoms- en nabestaandenpensioenen betaalt de
werkgever een premie van 6,95% van het salaris, waarvan 25% wordt verhaald
op de ambtenaar;
– wat betreft de voorzieningen in verband met arbeidsongeschiktheid
betaalt de werkgever de kostendekkende premie ter grootte van 4,3% van het
salaris (opgebouwd uit 3,9% WAO-conform en 0,4% bovenwettelijk), terwijl de
ambtenaren een premie betalen overeenkomstig de WAO, daarenboven wordt 25%
van de bovenwettelijke premie op de ambtenaar verhaald;
– wat betreft de Vut betaalt de werkgever als premie 4,6% van het
salaris van de werknemers, hiervan vindt een verhaal van 35% plaats.
– In tabelvorm samengevat:
werknemer
werkgever
totaal
ouderdoms- en nabestaandenpensioenen
1,74%
5,21%
6,95%
WAO-conform
5,55%
– 1,65%
3,9%
aanvullende
invalidenpensioen
0,1%
0,3%
0,4%
Vut
1,61%
2,99%
4,6%
totaal
9,0%
6,85%
15,85%
• Veranderingen die na 1 januari 1994 optreden in de premies kunnen
door de overheidswerkgevers en -werknemers in het arbeidsvoorwaardenoverleg
worden ingebracht.
• Er zijn regels gegeven voor de herstructurering van de bruto-nettoberekening.
• Voor het jaar 1993 geldt een pensioenbijdrage van 8,8%.
• Met ingang van het jaar 1994 zal de pensioenbijdrage
worden berekend volgens het synthesemodel, met dien verstande dat
– de normdekkingsgraad 106% zal bedragen, en de pensioenbijdrage na 1994 zal worden vastgesteld met inachtneming van
een demping van 1% van de bijdragegrondslag. Dit onverlet de toetsing
door de Verzekeringskamer.
• Het premiesysteem en het dempingspercentage kunnen niet
worden gewijzigd dan met instemming van de minister van Binnenlandse Zaken
en de CGOA.
De vermogensreserve zal mede worden aangewend ter tijdelijke mitigering
van de financiële lasten van de werkgevers. Daartoe zullen de volgende
bedragen ten laste van de vermogensreserve worden gebracht:
jaar
bedrag
x f 1 miljoen
1994
1 667
1995
1 448
1996
1 255
1997
979
1998
699
1999
420
2000
141
• De vermogensreserve zal mede worden aangewend ter tijdelijke mitigering
van het op de werknemer verhaalde deel van de premie Vut. Met het oog hierop
zal tot en met het jaar 2000 door het ABP een jaarlijkse bijdrage worden betaald
aan de Stichting Vut-fonds. Het premieverhaal zal worden verlaagd met:
jaar
procentpunt
1994
1,61
1995
1,38
1996
1,15
1997
0,92
1998
0,69
1999
0,46
2000
0,23
• De franchise zal per 1 januari 1994 f 26 500
bedragen.
BIJLAGE 4 DE REGELING FLEXIBEL PENSIOEN EN UITTREDEN
Hoewel het in werking treden van de FPU buiten het onderzoek valt worden
hierna enkele relaties met de Vut gelegd, die immers na de privatisering nog
slechts ruim een jaar heeft gefunctioneerd. De FPU is weliswaar niet op alle
punten te vergelijken met de Vut, doch de essentie van beide regelingen is
om vervroegde uittreding voor de 65-jarige leeftijd mogelijk te maken.
De FPU-uitkering bestaat uit een basisdeel en een opbouwdeel. In beide
delen kan op grond van een overgangsregeling een suppletiedeel ingebouwd zijn.
Het basisdeel en het suppletiedeel komen ten laste van het Vut-fonds en
worden in omslag gefinancierd. Door de sociale partners is afgesproken
dat op termijn wordt bezien of het basisdeel via kapitaaldekking
kan worden gefinancierd.
Het opbouwdeel valt onder verantwoordelijkheid van de Stichting Pensioenfonds
ABP en komt ten laste van dit fonds. Financiering geschiedt via kapitaaldekking. De kapitaaldekkingscomponent wordt in de loop der jaren
vergroot ten opzichte van het omslaggedeelte; het kapitaal ontbrak
om direct de gewenste verhouding te realiseren.
In de nieuwe FPU-premie is de omslagpremie voor de lopende
Vut-uitkeringen geïntegreerd. Bij de FPU wordt de in het ABP-complex
voor de Vut overeengekomen mitigering van de voor rekening van de werknemer
komende premie voortgezet.
Een belangrijk verschil voor de werknemer is de grotere uittredingsflexibiliteit
bij de FPU: gekozen kan worden voor een ingangsdatum vanaf de 55-jarige leeftijd,
bij de Vut was dit 61 jaar en – al dan niet gefaseerde – deeltijduittreding.
De Vut-uitkering bedroeg 75% van het laatstverdiende inkomen. De hoogte
van de FPU is afhankelijk van het aantal dienstjaren; bij een leeftijd van
62 jaar is de uitkering maximaal 70% van het laatstverdiende inkomen (bij
lagere leeftijd geldt een lager percentage, bij hogere leeftijd een hoger
percentage). Maximaal kon een Vut-gerechtigde gedurende vier jaar een uitkering
ontvangen van 75%, in totaal derhalve 300% van het laatstverdiende inkomen.
Met de FPU kan, afgezien van een overgangsregeling, maximaal 210% van het
laatstverdiende inkomen worden ontvangen: drie jaren 70% of anders verdeeld
over meer of minder jaren.
Een FPU-gerechtigde bouwt geen pensioen meer op. Vut-jaren telden nog
voor de helft mee bij de pensioenopbouw.
Daar staat tegenover dat het, gezien het tijdelijke karakter, niet zeker
was of alle premiebetalenden een Vut-uitkering zouden ontvangen. Bij de FPU
bouwt de premiebetaler een recht op een uitkering op.
In onderstaande tabel zijn de voor 1997 geldende premies voor Vut en FPU
vergeleken:
Vut
FPU
premiepercentage
4,65
4,7
percentage werkgever
3,02
2,35
percentage werknemer
1,63
2,35
mitigering werknemer
0,94
0,94
last werknemer
0,69
1,41
Niet onder de opdracht vielen de bij de berekeningen gehanteerde uitgangspunten:
het premiesysteem, de ontwikkeling van de rentevoet, de veronderstelde algemene
loonontwikkeling en de omvang van het werknemersbestand.
De voorziene premiestijging hing samen met de verwachte toename van lasten
voor Vut en invaliditeitspensioenen, beide in omslag gefinancierd en uitgaande
van ongewijzigd beleid.