21 501-30
Raad voor Concurrentievermogen

nr. 107
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 20 juni 2005

De vaste commissie voor Economische Zaken¹ heeft op 24 mei 2005 overleg gevoerd met vice-minister-president, minister Brinkhorst van Economische Zaken over:

– de brief van de minister van Economische Zaken, d.d. 10 mei 2005, inzake kabinetsreactie op het ontwerp-SER-advies over het voorstel dienstenrichtlijn van de Europese Commissie (21501-30, nr. 96).

Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissie

Mevrouw Van Egerschot (VVD) memoreert dat zij in een eerder algemeen overleg over het voorstel van de Europese Commissie inzake de dienstenrichtlijn heeft aangegeven dat haar fractie vele goede mogelijkheden in de dienstenrichtlijn ziet. Het Centraal Planbureau ziet aanleiding tot prachtige groeicijfers voor Nederland als gevolg van de invoering van de dienstenrichtlijn: een groei van de dienstenexport met 8% en van de dienstenimport met 7%, alsmede 24.000 extra arbeidsplaatsen. Deze resultaten hangen samen met het feit dat Nederland een open economie heeft en bij uitstek zal profiteren van het vrije verkeer van diensten. Het verheugt haar dat de Sociaal-Economische Raad (SER)heeft geconstateerd dat invoering van de dienstenrichtlijn niet zal leiden tot «social dumping». De verschillende zaken die de SER in zijn conceptadvies over de dienstenrichtlijn naar voren brengt, bieden even zovele aanknopingspunten om tot een goede balans te komen tussen enerzijds de economische voordelen die te behalen zijn met de dienstenrichtlijn en anderzijds het bieden van waarborgen voor de zekerheden die Nederland voor zijn burgers heeft opgebouwd. De nu voorliggende kabinetsreactie op het advies sluit daarbij aan, bijvoorbeeld als het gaat om het waarborgen van de kwaliteit en de toegankelijkheid van de gezondheidszorg. Mevrouw Van Egerschot gaat ervan uit dat het kabinet zal vasthouden aan deze standpunten bij het opstellen en ten uitvoer brengen van de definitieve kabinetsreactie.

Desgevraagd beaamt mevrouw Van Egerschot dat het SER-advies duidelijk maakt dat de oorspronkelijke Bolkestein-richtlijn betreffende de liberalisering van de interne markt voor diensten aanpassing behoeft. Het heeft haar instemming dat nader wordt gekeken naar bepaalde beroepsgroepen met wettelijke taken zoals notarissen en accountants. De enkele bepaling dat deze beroepsgroepen alleen ten aanzien van hun wettelijke taken niet onder de dienstenrichtlijn zouden vallen, acht zij te vaag.

De heer Van Dijk (CDA) is verheugt over het unanieme SER-advies. Het toont aan dat er draagvlak is voor de dienstenrichtlijn; dit vast te stellen, was vooral de reden waarom van de zijde van de Kamer op het SER-advies is aangedrongen.

De CDA-fractie is voorstander van de richtlijn, omdat deze een aantal belemmeringen wegneemt die thans nog in lidstaten worden opgeworpen tegen het verrichten van diensten door bedrijven en werknemers uit een andere lidstaat. Het betreft belemmeringen via wettelijke bepalingen of bepalingen in cao's, zoals het in dienst moeten hebben van een bepaald percentage werknemers uit het werkland of het genoten moeten hebben van een opleiding in het werkland. Het opheffen van deze belemmeringen werkt uiteindelijk positief uit voor de gehele Europese Unie en zeker voor Nederland.

Tot de belangrijke onderdelen van richtlijn en SER-advies behoort het land-van-oorsprongbeginsel. Daaraan is de vraag verbonden: hoe om te gaan met de sociale of arbeidsrechtelijke aspecten? Te dien aanzien heeft de CDA-fractie aangegeven niet te willen dat, onder het motto van het vrije verkeer van diensten, er bijvoorbeeld mensen in Nederland komen werken tegen Poolse arbeidsvoorwaarden. Verheugend is dan ook dat in het SER-advies wordt aangegeven dat de dienstenrichtlijn op het punt van het arbeidsrecht neutraal moet uitwerken. De Nederlandse regering dient dit als een hard punt in te zetten in de komende onderhandelingen. Het gaat om het creëren van een gelijk speelveld; vermeden moet worden dat concurrentie op arbeidsvoorwaarden ontstaat.

Het komt veelvuldig voor dat mensen die zich in Nederland als zelfstandige zonder personeel (zzp'er) vestigen, hun werkzaamheden verrichten onder het bestaande niveau van lonen en arbeidsvoorwaarden. De dienstenrichtlijn biedt daarvoor geen oplossing, noch de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid (Waga). Hoe gaat het kabinet dit aanpakken? Het gaat hier om handhaving, waarbij omkering van de bewijslast een rol speelt, in die zin dat betrokkene moet aantonen een zzp'er te zijn die ook in bijvoorbeeld Polen of Tsjechië op die manier zijn werkzaamheden verricht. Hier dient goed naar te worden gekeken, ook in relatie tot de belastingverdragen.

De heer Van Dijk verkrijgt graag duidelijkheid van het kabinet over de vraag welke sectoren het van de werking van de dienstenrichtlijn zou willen uitzonderen. Daarbij refereert hij aan de aanbeveling in het SER-advies om zo min mogelijk uitzonderingen te creëren. Hij is van oordeel dat het notariaat slechts wat betreft de te verrichten wettelijke diensten kan worden uitgezonderd. Blijkens het voorstel dienstenrichtlijn hebben lidstaten tot 2010 de gelegenheid sectoren aan te melden die erbuiten zouden moeten vallen. De heer Van Dijk is voorstander van het standpunt van de Europese Commissie dat lidstaten hun uitzonderingsvoorstellen beargumenteerd moeten aangeven en daarop een goedkeuring van de Commissie behoeven.

Reeds in conceptvorm ontmoet de benadering van het SER-advies op Europees niveau bijval, aldus de heer Van Dijk. Hij stelt voor, er internationaal nog meer bekendheid aan te geven door het houden van een conferentie, opdat het draagvlak voor deze benadering verder vergroot wordt. Het SER-advies kan een belangrijke stap voorwaarts betekenen in de onderhandelingen over de dienstenrichtlijn.

De heer Douma (PvdA) memoreert de kritiek die er van verschillende zijden in Europa op de dienstenrichtlijn is geuit en wijst op voornemens van Europees Parlement en Europese Commissie om tot aanpassing van het richtlijnvoorstel te komen. Hij vindt dat op een aantal punten een forse aanpassing van de dienstenrichtlijn nodig is.

Het SER-advies zegt dat in hoofdlijnen de dienstenrichtlijn een goede richtlijn is, maar bevat ook kritiek op een aantal onderdelen ervan. Daarbij gaat het om fundamentele zaken als de neutraliteit van de dienstenrichtlijn ten opzichte van het geldende arbeidsrecht; de noodzaak van een betere administratieve samenwerking tussen lidstaten en betere waarborgen voor een goede handhaving; het behoud van de mogelijkheid van een meldingsplicht; een betere definitie van het begrip vestiging om misbruik via postbusondernemingen te voorkomen. De heer Douma sluit zich hierbij aan en constateert dat dit ook voor de kabinetsreactie geldt. Hoe zullen de noodzakelijke wijzigingen in de richtlijn nu tot stand komen?

Nadere aandacht vereisen de zogenoemde hybride sectoren met zowel publieke als private aspecten. Een voorbeeld daarvan is de gezondheidszorg. Het betreft situaties waar publieke belangen via diensten van algemeen economisch belang behartigd worden. De heer Douma plaatst een vraagteken bij de constatering in het SER-advies dat de dienstenrichtlijn niet van toepassing is op onderwijs, omdat dit vooral publiek gefinancierd wordt. Sectoren als onderwijs, gezondheidszorg en ook de omroep zijn echter deels publiek en deels privaat. Is het helder welke bevoegdheden nationale overheden houden om ten aanzien van dergelijke hybride sectoren de publieke belangen te waarborgen? In de ontwerprichtlijn worden twee publieke belangen genoemd die kunnen leiden tot uitzonderingen op het land-van-oorsprongbeginsel, te weten toegankelijkheid en kwaliteit. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie valt echter een rijtje van wel tien gronden af te leiden op basis waarvan de vrijheid van grensoverschrijdende dienstverlening zou kunnen worden beperkt. Is de minister bereid hierover het gesprek met de Kamer aan te gaan?

Voorts vraagt de heer Douma aandacht voor de sector van de uitzendarbeid. Indien deze onder de dienstenrichtlijn wordt gebracht, zal handhaving lastig zijn, zoals al blijkt uit de praktijk van de detachering in de bouw. Het komt hem voor dat het beter is om op Europees niveau eerst tot een betere uitzendrichtlijn te komen en pas daarna de interne markt voor diensten van toepassing te verklaren op de uitzendbranche. De dienstenrichtlijn biedt een aantal waarborgen ten aanzien van minimumloon, arbeidstijden en arbeidsomstandigheden om ondermijning te voorkomen van het sociale stelsel zoals dit onder meer in Nederland bestaat. Hieraan zal ook bijdragen een door het kabinet overwogen uitbreiding van de Waga tot buiten de bouwsector. Een lek dat hierbij nog moet worden gedicht, betreft de schijnzelfstandigen en zzp'ers. De SER stelt in dit verband dat er nationale regels dienen te zijn voor het onderscheid tussen werknemer en ondernemer. Is dit voldoende? Is het daarnaast niet nodig om Europees tot harmonisatie van begrippen te komen?

Op een aantal punten in de dienstenrichtlijn is voorzien in consumentenbescherming, maar de Europese consumentenorganisaties wijzen erop dat vooral in de sfeer van de reclame er risico's zijn voor aantasting van de consumentenbescherming. Zij pleiten ervoor het land-van-oorsprongbeginsel niet toe te passen op het terrein van de reclame. Wat is daarop de reactie van de minister? Het liberaliseren van de interne markt voor diensten dient niet alleen te geschieden langs de weg van het land-van-oorsprongbeginsel, maar ook via een aantal andere wegen. De heer Douma acht het een goede zaak dat de Europese Commissie kiest voor een dynamisch model van invoering van de richtlijn, waarbij tussentijdse correcties mogelijk zijn. Daarbij dient goed in de gaten te worden gehouden welke knelpunten er optreden, opdat snel gereageerd kan worden. Hiervoor zijn aanvullende afspraken nodig.

De heer Vendrik (GroenLinks) is voorstander van betere mogelijkheden tot het aanbieden van diensten, inclusief journalistieke diensten, over de grenzen van de afzonderlijke lidstaten heen.

De heer Vendrik constateert tot zijn tevredenheid dat de minister zich in zijn brief van 10 mei (21 501-30, nr. 96) aansluit bij de harde noten die in het SER-advies over de dienstenrichtlijn worden gekraakt, onder meer betreffende het probleem van de schijnzelfstandigen; het niet geborgd zijn van de neutraliteit ten opzichte van het arbeidsrecht, waardoor sociale dumping niet is uitgesloten; de noodzaak van meer duidelijkheid over het vestigingsbegrip en over waarborgen voor consumentenbescherming. Hij gaat ervan uit dat zich hierop ook de inzet van de Nederlandse regering richt.

Het dient helder te zijn wat het land-van-oorsprongbeginsel betekent voor de diensten die onder de werking van de dienstenrichtlijn zullen vallen, in het bijzonder wat betreft de zorgsector en andere diensten op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. Er mogen hierbij geen risico's worden genomen. Het viel de heer Vendrik op dat het voorstel voor de Europese grondwet een aantal bepalingen over gezondheidszorg bevat die zijns inziens slecht te rijmen zijn met een dienstenrichtlijn die de gezondheidszorg insluit. Zelf kiest hij voor de wijze waarop een en ander in de Europese grondwet is verwoord.

Al eerder heeft de heer Vendrik gevraagd om een analyse die aangeeft wat de dienstenrichtlijn precies betekent voor afzonderlijke sectoren en diensten van algemeen economisch belang. Het SER-advies geeft er weliswaar een overzicht van, maar dit is niet compleet. Het verbaast hem dat genoemde analyse er nog niet is, want juist het kabinet zou dergelijke informatie als eerste dienen te weten, gelet op de generieke werking van de richtlijn. Zal deze dienstenrichtlijn, wanneer hij straks materiële werking heeft, niet ineens, als een paard van Troje, onvoorziene en onbedoelde consequenties hebben voor diensten van algemeen economisch belang? De politiek moet zich tegenover de burgers kunnen verantwoorden, bijvoorbeeld als het gaat om de vraag of het land-van-oorsprongbeginsel wel in alle sectoren goed uitpakt. Zelf betwijfelt hij of het land van oorsprong steeds de kwaliteit van de door zijn onderdanen in een andere lidstaat aangeboden diensten zal controleren. Komt de minister van Economische Zaken nog met een bij deze verantwoording te gebruiken analyse? Zolang deze analyse ontbreekt, is het niet mogelijk te bepalen of de dienstenrichtlijn al of niet een vooruitgang betekent. Over deze zaken dient bij het definitieve kabinetsstandpunt helderheid te worden geboden.

De heer Bakker (D66) stelt dat uitzonderingen op de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn dienen te voldoen aan de stelregel: zo weinig mogelijk, zo specifiek mogelijk en zo tijdelijk mogelijk. Dit om de werking van de dienstenrichtlijn zo min mogelijk te beperken. Zo kan er voor de wettelijke taken van de notaris een uitzondering worden gemaakt, maar er is geen reden toe om dit ook ten aanzien van diens overige taken te doen. Evenmin is er reden om de gezondheidszorg in algemene zin van de werking van de dienstenrichtlijn uit te sluiten, al kunnen er onderdelen van de gezondheidszorg zijn waarvoor het aanbeveling verdient dat Nederland die in eigen hand houdt. Hij ziet echter geen reden om bijvoorbeeld een Sloveense vroedvrouw tegen te houden die in Nederland haar diensten wil aanbieden. Ook het onderwijs laat zich niet in algemene zin uitzonderen. Weliswaar kennen basisonderwijs en voortgezet onderwijs geen financiële tegenprestatie, maar dit ligt anders als het bijvoorbeeld gaat om particulier gefinancierde mastersopleidingen.

Op het punt van de arbeidsvoorwaarden gaat het kabinet verder dan de Waga en wil komen tot een verbreding van de detacheringsrichtlijn. De heer Bakker heeft daar aarzelingen bij. Zijns inziens heeft de detacheringsrichtlijn juist bijgedragen aan het buiten de deur houden van buitenlandse concurrentie in de bouw. Het kabinet moet zich goed afvragen of een dergelijke aanpak nu zal gelden voor alles wat in cao's wordt geregeld, zoals bijdragen aan Nederlandse O & O- en pensioenfondsen. Zulke uitzonderingsmogelijkheden werpen een dam op tegen buitenlandse concurrentie op bijvoorbeeld regionale arbeidsmarkten, wat ingaat tegen de kerngedachte van de dienstenrichtlijn. In die zin is het nodig te komen tot verbijzondering van de op zichzelf vage voorwaarde dat de dienstenrichtlijn neutraal moet uitwerken voor het arbeidsrecht van het land waar de diensten verricht worden.

Is voor de minister, met het oog op de begrenzing van de werking van de dienstenrichtlijn, het onderscheid duidelijk tussen de arbeidsvoorwaarden die tot de harde kern behoren en de overige arbeidsvoorwaarden? Onder de harde kern zullen in ieder geval de wettelijke bepalingen vallen die op zich een voldoende voorwaarde zouden moeten zijn om sociale dumping te voorkomen. Anderen zeggen dat verder moet worden gegaan en dat ook de cao's eronder vallen; dit roept een afbakeningsprobleem op.

Tegenover het pleidooi van de publieke omroep om de audiovisuele sector buiten de dienstenrichtlijn te houden in verband met het behoud van culturele diversiteit, plaatst de heer Bakker zijn eerder aangegeven benadering, namelijk dat uitzonderingen zo specifiek mogelijk dienen te zijn. Ondanks de waarde die ook hij hecht aan culturele diversiteit in Europa, gaat een algemene uitzondering voor de audiovisuele sector hem te ver. Wellicht kan het kabinet erover nadenken waar wat dat betreft de kern ligt die voor uitzondering in aanmerking zou komen.

Mevrouw Gerkens (SP) signaleert dat er onduidelijkheid bestaat over de status van het voorstel dienstenrichtlijn van de Europese Commissie. Blijkens uitspraken van president Chirac en bondskanselier Schröder zou de dienstenrichtlijn van oud-Commissaris Bolkestein van de baan zijn; ook zou het land-van-oorsprongbeginsel in zijn huidige vorm van de tafel gaan. Tegelijkertijd verzekert minister Bot dat het land-van-oorsprongbeginsel het uitgangspunt van de dienstenrichtlijn blijft. Zij verzoekt om een verduidelijking te dien aanzien.

Mevrouw Gerkens ziet het SER-advies niet als een brede ondersteuning van de dienstenrichtlijn. De SER geeft aan wat de tekortkomingen van de richtlijn zijn. De bezwaren van de SP-fractie richten zich vooral op het land-van-oorsprongbeginsel en de zeer ruime vestigingsvrijheid. Het huidige voorstel kan leiden tot postbusvestigingen in landen met een zwakkere regelgeving om van daaruit in de overige lidstaten een concurrentievoordeel te behalen. Niet in de laatste plaats vreest de SER een toename van het aantal schijnzelfstandigen die buiten elke cao vallen.

De passages in de dienstenrichtlijn die zien op kwaliteitsbewaking bij vestiging in het buitenland, zijn volgens de conclusies van het SER-advies te vrijblijvend. Hetzelfde oordeel wordt geveld over de waarborgen voor de consumenten en de regeling betreffende garanties. De minister stelt in zijn brief dat hij de constatering van de SER deelt dat het arbeidsrecht in grensoverschrijdende gevallen moet worden geëerbiedigd, maar geeft niet aan hoe dit te regelen. Mevrouw Gerkens verzoekt om een concreet wijzigingsvoorstel van de minister op dit punt.

Het SER-advies laat het onderwijs buiten de dienstenrichtlijn vallen, omdat het grotendeels wordt gefinancierd door de overheid. Mevrouw Gerkens wijst er echter op dat in Nederland bijna het gehele assortiment van het aldus gefinancierde onderwijs ook op de markt te vinden is, vooral wat betreft voortgezet en hoger onderwijs, inclusief beroepsopleidingen. Het onderwijs staat daarmee bloot aan concurrentie en vervolgens ook aan de gevolgen van de dienstenrichtlijn. Een soortgelijke constatering geldt voor de gezondheidszorg, in het bijzonder voor de extramurale zorg. Een definitie ontbreekt van respectievelijk diensten van algemeen belang, die niet onder de richtlijn vallen, en diensten van algemeen economisch belang die er wel onder vallen.

Mevrouw Gerkens signaleert het gevaar van een te ruime interpretatie van de vestigingsvrijheid, waardoor lokale regelingen doorkruist kunnen worden. Zij bepleit daarom dat van de dienstenrichtlijn worden uitgezonderd lokale vestigingsregelingen die onderdeel uitmaken van de APV of gemeentelijke verordeningen. Voorkomen moet worden dat buitenlandse dienstverleners, bijvoorbeeld in de sfeer van horeca of coffeeshops, meer vestigingsvrijheid krijgen dan lokale ondernemers. Zo heeft Tilburg in de gemeentelijke verordening bepaald dat er hoogstens tien coffeeshops in de gemeente mogen zijn. Daaraan liggen mede overwegingen op het punt van handhaving van de openbare orde ten grondslag. De vraag is of er in het kader van de dienstenrichtlijn een duidelijke definitie is te geven van het begrip openbare orde of anderszins van gemeentelijk horecabeleid. Zij verwacht dat in het kader van de dienstenrichtlijn dergelijke bepalingen in gemeentelijke verordeningen als protectionistisch zullen worden gezien en niet geaccepteerd zullen worden.

Mevrouw Gerkens signaleert een aantal punten waar het SER-advies verder gaat dan de kabinetsreactie, respectievelijk punten waar in de kabinetsreactie niet op wordt ingegaan: internationaal privaatrechtelijke aspecten van consumentenbescherming; uitzondering van het gehele arbeidsrecht van de werkingssfeer van de richtlijn; de omschrijving van het vestigingsbegrip om postbusfirma's te voorkomen; handhaving van een vorm van meldingsplicht voor buitenlandse dienstverleners; het recht van het gastland om het werknemersbegrip nader in te vullen om toename van het aantal schijnzelfstandigen te voorkomen. Hierop verkrijgt zij graag alsnog een reactie van de minister.

Het SER-advies geeft een aantal zwakke plekken in de dienstenrichtlijn aan en doet voorstellen ter verbetering, maar daarmee worden niet alle nadelen weggehaald. Zo is de handhaving bij de toepassing van het land-van-oorsprongbeginsel problematisch. Wat dat betreft voorspellen berichten over een slechte handhaving en ontduiking van de detacheringsrichtlijn in de bouw weinig goeds. Mevrouw Gerkens concludeert dat het land-van-oorsprongbeginsel uit de richtlijn moet. Indien de noodzakelijke verbeteringen van de dienstenrichtlijn uitblijven, zal haar fractie zich tegen de richtlijn blijven verzetten.

Bij de heer Van den Brink (LPF) kwam, toen hij de stukken voor dit algemeen overleg las, de gedachte op dat de dienstenrichtlijn een deel van de oplossing kan betekenen voor de vergrijzing in Nederland. Immers, op deze wijze kan Nederland een stuk dienstverlening uit de andere EU-landen gerealiseerd krijgen. Dat dit echter dient te geschieden volgens het land-van-oorsprongbeginsel, was voor hem een tegenvaller. Hij verwacht dat de toepassing van dit beginsel tot veel onduidelijkheid zal leiden. Het verwijderen van het land-van-oorsprongbeginsel uit de dienstenrichtlijn zal, samen met een goede controle in de Europese Unie en het voldoen aan overige punten van kritiek op de richtlijn, op korte termijn tot een economisch goede regeling kunnen leiden en op lange termijn ook tot een sociaal goede regeling.

De heer Van der Vlies (SGP) stelt, met de heer Vendrik, vast dat node gemist wordt het zicht op de consequenties van de dienstenrichtlijn per sector. Dit maakt het moeilijk om een eindoordeel te geven over de voorliggende richtlijn. Er blijken overigens allerlei bewegingen te zijn in de richting van een bijstelling van de conceptrichtlijn en te dien aanzien verneemt hij graag wat de stand van zaken is. Om tot een rijp oordeel te komen over de richtlijn en de consequenties ervan, dient de Kamer méér informatie verschaft te worden dan wat tot nu toe is aangereikt.

Centraal in de richtlijn staat het land-van-oorsprongbeginsel, waarbij de regering van een lidstaat toezicht houdt op de diensten die door haar burgers worden aangeboden in andere lidstaten. Dit vraagt om vertrouwen tussen lidstaten in elkaars wetgeving en toezicht. De vraag daarbij is hoe handhaafbaar dit stelsel zal zijn.

Het komt de heer Van der Vlies voor dat de kritiekpunten in het SER-advies door de regering worden erkend en meegenomen. Hoe gaat dit nu verder, procedureel en politiek, inclusief de behandeling op Europees niveau in de Raad van ministers? Hoe zal de minister dan met de kabinetsreactie omgaan? Ondersteunend daarbij kan zijn het in Europees verband verder bekendheid geven aan het SER-advies.

De heer Van der Vlies is niet tegen concurrentie vanuit andere lidstaten, maar deze moet eerlijk en gelijkwaardig plaatsvinden, niet door Europese minimumnormen te stellen maar door uit te gaan van de hoogwaardige dienstverlening in de «oude» lidstaten. Hij is wat dat betreft niet gerust op de gevolgen voor het Nederlandse stelsel van gezondheidszorg, inclusief de dienstverlening op werkvloerniveau. Eenzelfde ongerustheid kent hij ten aanzien van de sociale zekerheid. Is behoud van wat in Nederland beproefd is op het punt van zulke algemene publieke belangen, werkelijk mogelijk op basis van de dienstenrichtlijn?

Wat is de strekking van de opmerking in de kabinetsreactie over het stellen van medisch-ethische eisen? Betekent dit bijvoorbeeld dat Portugal vanuit zijn perspectief voorwaarden mag verbinden aan dienstverlening die in dat land ongewenst wordt geacht, ook al gebeurt het door goed bedoelende activisten op een schip? Waaraan denkt de minister zelf, als het gaat om de Nederlandse situatie?

Het antwoord van de minister

De minister wijst erop dat de economische groei in Europa en vooral in Nederland achterblijft, ook blijkens de ramingen van de OESO. Tegen deze achtergrond is het essentieel dat het groeipotentieel van Nederland wordt vergroot en de dienstenrichtlijn kan daaraan een bijdrage leveren. Het concept-SER-advies getuigt in zijn unanimiteit van een belangrijk draagvlak voor de dienstenrichtlijn in Nederland. De kabinetsreactie (21 501-30, nr. 96) is, juist omdat niet beschikt kon worden over het definitieve SER-advies, nog globaal van karakter. Er moeten nog veel details worden uitgewerkt en er zijn een paar complexe punten waarover het kabinet moet overleggen. De verdere uitwerking zal aan de orde komen in twee notities die de minister de Kamer reeds heeft toegezegd, betreffende respectievelijk de zelfstandigen zonder personeel (zzp'ers) en de zorgsector. Bij deze uitwerking zal de minister de uitkomsten van dit algemeen overleg betrekken.

De voorliggende dienstenrichtlijn is een voorstel van de Europese Commissie en dit voorstel wordt behandeld door het Europese Parlement en de Raad van ministers. Het gaat daarbij om co-decisie, zoals geregeld in artikel 251 van het EU-Verdrag. De Europese Commissie is bereid tot aanpassing van de richtlijn; dat gebeurt in onderhandelingen met Raad en Parlement. Als wordt gezegd dat de richtlijn in zijn oorspronkelijke vorm niet meer bestaat, is dit in zoverre juist dat sinds de publicatie van de ontwerprichtlijn, anderhalf jaar geleden, er heel wat discussies over zijn geweest en voorstellen tot aanpassing zijn gedaan en dat op dit ogenblik Raadswerkgroepen zich erover buigen. Na de eerste lezing door het Europese Parlement, vermoedelijk in oktober, zal de Raad van ministers verder spreken over de aan te brengen verbeteringen in de ontwerprichtlijn. Het Verenigd Koninkrijk, dat in de tweede helft van 2005 het EU-voorzitterschap zal bekleden, heeft aangegeven dat het wil proberen te komen tot een gewijzigde tekst van de richtlijn, waarin enerzijds de economische en de werkgelegenheidsvoordelen blijven behouden en anderzijds voldoende waarborgen zijn opgenomen ter zake van de punten waarover de SER heeft gesproken. De procedure voorziet er niet in dat een afzonderlijke lidstaat bij voorbaat een veto uitspreekt over onderdelen van de ontwerprichtlijn en aldus de voortgang zou kunnen blokkeren. Het betekent bijvoorbeeld dat het land-van-oorsprongbeginsel onderdeel blijft uitmaken van de besprekingen.

Invoering van de dienstenrichtlijn betekent dat deze gestalte dient te krijgen in nationale wetgeving. Daarbij is de richtlijn bindend in zijn doelstelling, maar zijn er keuzemogelijkheden op het niveau van vorm en middelen. De minister verwacht dat het zeker nog een paar jaar zal duren voordat de richtlijn in al zijn consequenties ook nationaal recht geworden is, waarbij hij een gefaseerde invoering van de verschillende onderdelen voorziet. Voordat op Europees vlak definitieve standpunten worden ingenomen, is er de betrokkenheid van het nationale parlement. De procedure daarbij is te vergelijken met de procedure zoals voorzien in het door hem aan de Kamer voorgelegde implementatievoorstel voor Europese wetgeving op zijn gebied. Hiertoe behoort ook een algemeen overleg als het onderhavige.

Veel lidstaten, waaronder Nederland, zetten nu reeds in op een goed functionerend systeem van administratieve samenwerking. Ingezien wordt dat als het land-van-oorsprongbeginsel tot uitgangspunt wordt genomen, de administratieve samenwerking tussen het land van oorsprong en de landen waar de diensten geleverd worden, goed moet zijn geregeld. Van inwerkingtreding van het land-van-oorsprongbeginsel kan slechts sprake zijn, als duidelijk is dat het werkt. Het kabinet zal op Europees niveau aandringen op verdere uitwerking en verbetering van het systeem van administratieve samenwerking. Daarbij dient een juiste balans te worden gevonden tussen enerzijds het verminderen van onnodige administratieve lasten en anderzijds het bieden van de juiste handhaving.

De lidstaat van oorsprong is in beginsel verantwoordelijk voor de eigen dienstverleners. Als de dienstverlener iets verkeerds of illegaals doet, neemt het land van oorsprong maatregelen, bijvoorbeeld sancties. De praktische controle kan echter het gemakkelijkste plaatsvinden door de autoriteiten die ter plekke aanwezig zijn en vandaar de noodzaak van administratieve samenwerking. Het is niet meer dan logisch dat als een dienstverlener de grens overgaat, het toezicht met hem meegaat. De nieuwe regels worden thans verder uitgewerkt. De constatering dat de detacheringsrichtlijn niet goed wordt gehandhaafd, is een extra reden waarom de administratieve samenwerking sterker moet worden georganiseerd. Het komt de minister voor dat invoering van de dienstenrichtlijn en het daarbij behorende regime van uitvoering en handhaving met zich mee zal brengen dat ook de detacheringsrichtlijn beter kan worden gehandhaafd.

De minister acht het een goed idee om op Europees niveau over het SER-advies te discussiëren, juist omdat hem gebleken is dat er ook in Europees verband misverstanden bestaan over de dienstenrichtlijn. Hiertoe zou een conferentie gehouden kunnen worden in overleg met het komende EU-voorzitterschap, te weten het Verenigd Koninkrijk. In dit kader overweegt hij het SER-advies te laten vertalen in een andere taal van de Europese Unie.

Ingaande op de vraag naar de relatie tussen EU-Verdrag en dienstenrichtlijn, onderkent de minister dat er een spanning bestaat tussen enerzijds het goed functioneren van de interne markt en anderzijds het waarborgen van algemene belangen. De borging van publieke belangen dient bij invoering van de dienstenrichtlijn voor elkaar te zijn. Daarnaast dient, met het oog op een gelijkwaardige concurrentie, gezorgd te worden voor een level playing field. Daar waar niet aan deze voorwaarden is voldaan, zal hij niet meewerken aan het vrijmaken van het dienstenverkeer. De minister onderschrijft dat uitzonderingen zo specifiek en tijdelijk mogelijk en zo gering mogelijk in aantal moeten zijn. Een en ander zal mede afhangen van de behandeling in het Europese Parlement en in de Raad van ministers. Zelf kiest hij voor het uitgangspunt van de SER dat de richtlijn een zo breed mogelijke werking dient te hebben met zo weinig mogelijk beperkingen. Het definitieve standpunt van het kabinet kan de minister pas geven na de totstandkoming van de eerste lezing van het Europese Parlement. Dit standpunt zal hij de Kamer voorleggen voordat de Raad van ministers over het onderwerp discussieert.

In deze eerste kabinetsreactie is de stand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie aangegeven, waarin de criteria worden vermeld voor het aanbrengen van uitzonderingen op de dienstenrichtlijn en het land-van-oorsprongbeginsel. Het gaat vervolgens om de vertaling daarvan in zo specifiek mogelijke elementen die in de richtlijn kunnen worden opgenomen. Wat de richtlijn zijn extra waarde geeft ten opzichte van de jurisprudentie, is dat hij als het ware codificeert wat in de loop van jaren tot stand is gebracht, ook wat betreft de wederzijdse erkenning. Het land-van-oorsprongbeginsel en het beginsel van de wederzijdse erkenning zijn niet gelijk aan elkaar. In de kern zijn de beginselen wel hetzelfde, want zij zijn gebaseerd op de erkenning door lidstaten van elkaars wetgeving en toezicht, waarbij tevens het vertrouwensbeginsel een grote rol speelt. Het land-van-oorsprongbeginsel kenmerkt zich echter door een strenge inkadering van de mogelijkheden om uitzonderingen in te roepen op het beginsel van de wederzijdse erkenning.

Het kabinet steunt het uitgangspunt dat diensten van algemeen economisch belang onder de dienstenrichtlijn vallen en diensten van algemeen belang niet. De lidstaten hebben het soevereine recht om te bepalen wat een dienst van algemeen belang is. Zo zal bijvoorbeeld de politie niet onder de werking van de dienstenrichtlijn worden gebracht. Diensten van algemeen belang zijn in de meeste lidstaten zo gedefinieerd dat het een collectieve voorziening betreft die collectief betaald wordt. De minister zal hierover een notitie met voorbeelden van hybride sectoren aan de Kamer sturen. Wat diensten van algemeen economisch belang zijn, kan dan eveneens nader worden gedefinieerd.

Bij de stelling dat niet akkoord kan worden gegaan met de dienstenrichtlijn, als niet voor alle afzonderlijke sectoren de economische gevolgen ervan bekend zijn, plaatst de minister enkele kanttekeningen. Zo denkt hij dat met het SER-advies al flink wat duidelijkheid te dien aanzien is verkregen. Voorts blijken uit een macro-economische analyse van het Centraal Planbureau duidelijk de positieve economische gevolgen van de dienstenrichtlijn. Op het departement van Economische Zaken en op andere departementen wordt nader naar de gevolgen van de dienstenrichtlijn gekeken. Een gedetailleerde analyse voor iedere sector afzonderlijk acht de minister niet doenlijk, te meer daar het hierbij gaat om de dynamische effecten van concurrentie, innovatie en economische groei. Van belang is wel een globale analyse van maatschappelijke kosten en baten. De dienstenrichtlijn is geen paard van Troje, maar gericht op het bewerkstelligen van een nieuwe economische dynamiek. Het zal mede afhangen van de concurrentiekracht van de verschillende sectoren in Nederland, welke effecten zij ondervinden. Uiteindelijk is het een politiek debat waarin beslist wordt over de vraag of de groei van de Nederlandse economie gebaat is bij een dienstenrichtlijn. Daarbij is er ruimte om eventuele gevoeligheden per sector apart te bezien; de minister zal de Kamer informeren over indicaties daaromtrent.

Het vestigingsbegrip in de dienstenrichtlijn is gebaseerd op jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en leent zich voor een nadere uitwerking in relatie tot het vestigingsrecht. De minister zal zich hiervoor inzetten en de Kamer er nader over informeren. Het kabinet zal pleiten voor een duidelijke afbakening van het vestigingsbegrip in samenhang met de bestaande Europese regelgeving. De minister is van oordeel dat op basis van de dienstenrichtlijn de vestiging van bijvoorbeeld coffeeshops dient te geschieden in overeenstemming met het recht van de betreffende lidstaat, waarbij de autonomie van de lokale wetgever wordt gerespecteerd. Een APV met bepalingen over de vestiging van ondernemingen is niet op grond daarvan in strijd met het land-van-oorsprongbeginsel. Er mogen op grond van de openbare orde en publieke belangen eisen worden gesteld; daarop ziet de jurisprudentie.

De minister constateert dat er brede steun is in de Kamer voor het uitgangspunt van de SER dat het geldende arbeidsrecht niet mag worden doorkruist door de dienstenrichtlijn. Dit betreft de neutraliteit ten opzichte van het geldende arbeidsrecht. Het betekent dat de Nederlandse arbeidsvoorwaarden en de cao-lonen gelden voor elke werknemer die in Nederland werkzaam is, dus ook voor buitenlanders. Op grond daarvan zal in de dienstenrichtlijn nader moeten worden verduidelijkt dat arbeidscontracten buiten de reikwijdte van de richtlijn vallen en dat de werknemersrechten niet worden aangetast. Dit is tevens het terrein van het Europese verdrag inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (EVO). Het EVO moet aldus van toepassing blijven ten aanzien van de arbeidsovereenkomsten, los van het land van oorsprong. De richtlijn dient ook op dit punt te worden verduidelijkt en aangepast; de minister zal zich hiervoor inzetten.

Het SER-advies gaat uit van een uitbreiding van de Waga; het voorstel daartoe ligt bij de Tweede Kamer. Er is in het kader van de Waga geen concurrentie op loon en belangrijkste arbeidsvoorwaarden. Het betreft een terrein waarop zaken nog nader moeten worden uitgewerkt. Enerzijds speelt daarbij een rol de breed door de Kamer gesteunde overweging dat nationaal de arbeidsvoorwaarden behoren te worden gerespecteerd. Anderzijds laten zich vragen stellen als: wat valt daar in concrete gevallen onder en moet het om de gehele arbeidsmarkt gaan? De afbakening van wat tot de kern van de arbeidsvoorwaarden behoort, valt onder de detacheringsrichtlijn; de dienstenrichtlijn gaat daar niet over. Ook in dat opzicht is het van belang dat dienstenrichtlijn en detacheringsrichtlijn in hun handhaving een meer gezamenlijke aanpak krijgen.

De minister heeft de indruk dat een harmonisering van het werknemersbegrip niet de oplossing zal brengen voor de problemen op het punt van de zzp'ers en het omzeilen van de arbeidsvoorwaarden. Hij zal hieraan nader aandacht geven in zijn komende notitie over de zelfstandigen zonder personeel. Het SER-advies geeft aan dat de uitzendbranche aan marktwerking onderhevig is en dat het in dit opzicht weinig zin heeft deze branche uit te zonderen van de dienstenrichtlijn. Wel vermeldt het advies dat er voor de uitzendbranche bepaalde vereisten dienen te gelden om illegale arbeid en andere misstanden in de sector tegen te gaan. Het kabinet staat, in het streven misstanden uit te bannen, positief tegenover dit voorstel van de SER. Het aanpakken van illegaliteit kan gezien worden als een specifieke vorm van bescherming waarmee ook de consument is gebaat. In lijn met het SER-advies vindt de minister dat niet voorzien moet worden in een tijdelijke uitzondering voor de uitzendsector.

De minister merkt op dat het voorstel voor een Europese grondwet neutraal staat tegenover wat de dienstenrichtlijn betekent op het vlak van de gezondheidszorg. De Europese grondwet heeft een eerbiedigende werking ten opzichte van het acquis communautaire; als de dienstenrichtlijn is vastgesteld, moet de Europese grondwet deze richtlijn respecteren.

Dat het kabinet vasthoudt aan goede waarborgen op het punt van de gezondheidszorg, blijkt ook hieruit dat het kabinet het SER-advies te dien aanzien steunt. De bepalingen in de dienstenrichtlijn over de zorgdiensten versterken de positie van de afnemers. Daarnaast wil het kabinet ervoor zorgen dat er ruimte is voor het stellen van medisch-ethische eisen, bij wijze van uitzondering op het land-van-oorsprongbeginsel. Juist ook in het kader van de nationale identiteit is dit aspect van groot belang. Uitzonderingen op de richtlijn laten zich rechtvaardigen op grond van de bescherming van de volksgezondheid. Het lijkt niet waarschijnlijk dat zorgdiensten onder de dienstenrichtlijn zullen vallen, mede gezien de standpunten van andere lidstaten. Ingaande op de vraag naar de gevolgen van de dienstenrichtlijn voor de zogenoemde hybride sectoren, wijst de minister erop dat Nederland zelf kan bepalen of een dienst zonder buitenlandse concurrentie wordt aangeboden. Dit betreft het terrein van de diensten van algemeen belang en van algemeen economisch belang. Indien Nederland een dienstverlening van algemeen belang verklaart, bijvoorbeeld de politie of de drinkwatervoorziening, dan is de dienstenrichtlijn niet van toepassing. De dienstenrichtlijn laat voldoende ruimte om ten aanzien van de hybride sectoren die een economisch belang dienen, ook de publieke belangen te waarborgen. Er kunnen vereisten worden gesteld, teneinde voor consumenten de kwaliteit, de toegankelijkheid en de prijs te waarborgen. De jurisprudentie verlangt dat hierbij proportionaliteit in acht wordt genomen. De Nederlandse wetgever behoudt aldus zijn bevoegdheid om via de regulering van sectoren het algemeen belang te dienen.

Op het terrein van het onderwijs laten zich in Nederland drie soorten onderwijsdiensten onderscheiden: diensten van algemeen belang, diensten van algemeen economisch belang en puur economische diensten. Het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs vormen diensten van algemeen belang, waarop de interne-marktregels en de dienstenrichtlijn niet van toepassing zijn. Onderwijs dat wordt aangeboden als een dienst van algemeen economisch belang, betreft bijvoorbeeld hoger onderwijs dat opleidt tot een door de overheid erkende graad. Dit zijn economische activiteiten waarop de interne-marktregels al van toepassing zijn, maar waarbij bepaalde vereisten en beperkingen op concurrentie en marktwerking gerechtvaardigd zijn. Een buitenlandse onderwijsaanbieder moet zich aan de Nederlandse vereisten en regels houden, wil hij een in Nederland erkende graad kunnen verlenen. Ten slotte is er het onderwijs dat als puur economische dienst wordt aangeboden zoals avondscholing en tal van cursussen. Het betreft onderwijs dat volledig onder de interne-marktregels valt en daarmee tevens onder de dienstenrichtlijn.

De reclame is nauw verbonden met het aanbieden en verrichten van een dienst, zodat het lastig is om reclame niet te betrekken bij de dienstenrichtlijn en het land-van-oorsprongbeginsel. Het is voor de dienstverlener belangrijk dat hij zonder veel belemmeringen zijn diensten over de grens kan aanbieden, wat betekent dat het bij het uitzonderen van reclame om legitieme belangen dient te gaan: openbare orde, openbare zedelijkheid en andere criteria uit de jurisprudentie. Audiovisuele diensten zijn economische diensten en de minister ziet wat dat betreft geen reden deze diensten als sector uit te zonderen. Als het echter gaat om diensten van algemeen belang zoals deze door bijvoorbeeld de publieke omroep worden uitgevoerd, dient uitzondering mogelijk te blijven en de richtlijn staat dit toe.

Nadere gedachtewisseling

De heer Douma (PvdA) acht het zaak om nog eens goed na te gaan welke gevolgen de dienstenrichtlijn heeft voor de hybride sectoren op het punt van het waarborgen van publieke belangen. Hij doelt hierbij op sectoren zoals de omroep, het onderwijs en de gezondheidszorg – diensten van algemeen economisch belang. Daarbij mogen publieke belangen gewaarborgd worden in de zin van toegankelijkheid en kwaliteit van de dienstverlening, maar daarnaast worden er ook criteria gehanteerd op basis van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Daarvan zegt de minister dat beoogd wordt deze te codificeren in de richtlijn, maar de vraag is of die criteria zich wel verdragen met de erkende criteria van toegankelijkheid en kwaliteit.

Mevrouw Gerkens (SP) ziet als grootste punt van zorg voor de diensten van algemeen belang de beoogde marktwerking in de betreffende sectoren. Zij heeft begrepen dat de minister de Kamer definities zal voorleggen van respectievelijk diensten van algemeen belang en diensten van algemeen economisch belang.

Juist omdat vestigingsvoorwaarden, bijvoorbeeld in het kader van het gemeentelijke horecabeleid, niet in alle opzichten buiten de dienstenrichtlijn vallen, geeft mevrouw Gerkens er de voorkeur aan dat expliciet bepaald wordt dat de betreffende lokale verordeningen en de APV worden uitgezonderd in de richtlijn.

Mevrouw Gerkens behoudt zorgen op het gebied van de handhaving in het kader van het grensoverschrijdende dienstenverkeer. Gevreesd moet worden voor ontduiking en illegaliteit, waarbij zij wijst op het ontbreken van een tijdslimiet in het kader van de detacheringsrichtlijn. Zij verwacht dat er hierdoor druk op het sociale model van de «oude» lidstaten ontstaat. Dat kan eigen zijn aan een dienstenrichtlijn die voor de markt is bedoeld, maar zij wil een richtlijn voor de mensen.

De heer Van den Brink (LPF) verzoekt de minister om verduidelijking aan de hand van een voorbeeld. Vandaag biedt de heer Van den Brink als Nederlander zijn diensten aan om voor Nederlandse landbouwers grondonderzoek te doen en morgen biedt hij als Pool deze zelfde diensten aan dezelfde landbouwers aan. Heeft hij daarbij als Nederlander aan andere eisen en voorwaarden te voldoen dan als Pool?

De heer Van der Vlies (SGP) vraagt welke risico's straks bij invoering van de beoogde dienstenrichtlijn worden gelopen. Is er dan voldoende gedaan tegen die risico's? Dat er nu tempo gemaakt wordt met het tot stand brengen van de dienstenrichtlijn is op zich prima, maar het ontslaat de minister niet van de plicht dit zorgvuldig te doen. De heer Van der Vlies sluit zich aan bij het verzoek van de heer Douma om te inventariseren wat de implicaties voor de hybride sectoren zijn van de ontwerprichtlijn, waarbij gelet dient te worden op de gevolgen van amendering door Europees Parlement of Raad.

De minister overweegt de al eerder toegezegde notitie over de zzp'ers gelijktijdig met de notitie over de hybride sectoren aan de Kamer te doen toekomen. Hierbij verstaat hij onder hybride sectoren diensten van algemeen economisch belang. Deze notities zullen vóór de zomer aan de Kamer worden toegezonden.

De dienstenrichtlijn richt zich niet alleen op de dienstenmarkt en de dienstverleners, maar beoogt ook dat consumenten zo goed mogelijk worden behandeld. Markt en mensen gaan aldus samen en een scheiding daartussen kan de minister zich niet voorstellen. De Pool uit het voorbeeld van de heer Van den Brink heeft dezelfde mogelijkheden de Nederlander. Er gelden spelregels waaraan én de Nederlander én de Pool zich moeten houden.

In het kader van de invoering van de dienstenrichtlijn wordt getracht de behartiging van de algemene belangen zo goed mogelijk te waarborgen en te zorgen dat de risico's van de invoering zo gering mogelijk zijn. Er zullen echter economische verschuivingen plaatsvinden en dat is ook de opzet van de dienstenrichtlijn. De dienstenrichtlijn is geen paard van Troje, maar een voortzetting van Europees beleid dat al vijftig jaar geleden is gestart en om allerlei redenen nog niet tot verwezenlijking is gekomen. Er kan dan ook niet gezegd worden dat Europa te hard gaat. De minister onderschrijft dat sprake dient te zijn van een zorgvuldige invoering; daarover heeft hij tegenover de Kamer verantwoording af te leggen. De dienstenrichtlijn kan een wezenlijke bijdrage betekenen voor het economische groeiproces en het behoud van maatschappelijke zekerheden. Dit alles vergt een goede voorbereiding, maar ook dan is het niet mogelijk ieder risico voor de samenleving uit te sluiten.

De voorzitter heeft de volgende toezeggingen van de minister genoteerd:

– nog vóór het zomerreces zal de Kamer een notitie over de zzp'ers ontvangen, alsook een notitie over de zogenoemde hybride sectoren; in deze laatste notitie zal tevens worden ingegaan op de definiëring van diensten van algemeen belang en van algemeen economisch belang;

– de minister is voornemens een internationale conferentie te organiseren op basis van het Nederlandse SER-advies.

De voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken,

Hofstra

De adjunct-griffier van de vaste commissie voor Economische Zaken,

De Veth

---

1 Samenstelling: Leden: Crone (PvdA), Bakker (D66), Hofstra (VVD), voorzitter, Schreijer-Pierik (CDA), ondervoorzitter, Atsma (CDA), Timmermans (PvdA), Vendrik (GroenLinks), Ten Hoopen (CDA), Slob (ChristenUnie), Van den Brink (LPF), Duyvendak (GroenLinks), Kortenhorst (CDA), Hessels (CDA), Gerkens (SP), Van Velzen (SP), Varela (LPF), Algra (CDA), Aptroot (VVD), Blom (PvdA), Smeets (PvdA), Douma (PvdA), De Krom (VVD), Heemskerk (PvdA), Van Dam (PvdA), Dezentjé Hamming (VVD), Van Egerschot (VVD), Jonker (CDA).

Plv. leden: Tichelaar (PvdA), Dittrich (D66), Örgü (VVD), De Nerée tot Babberich (CDA), Van Hijum (CDA), Koenders (PvdA), Vos (GroenLinks), Joldersma (CDA), Van der Vlies (SGP), Hermans (LPF), Van Gent (GroenLinks), Verburg (CDA), Van Vroonhoven-Kok (CDA), De Ruiter (SP), Van As (LPF), De Haan (CDA), Blok (VVD), Samsom (PvdA), Van Dijken (PvdA), Van Heteren (PvdA), Snijder-Hazelhoff (VVD), Tjon-A-Ten (PvdA), Waalkens (PvdA), Szabó (VVD), Weekers (VVD), Van Dijk (CDA).