Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2009-2010
KST136563
2009-2010
19 637
Vreemdelingenbeleid
Nr.
1306
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 oktober 2009
1. Inleiding
Het terugdringen van criminaliteit en het bevorderen van de veiligheid
in Nederland zijn belangrijke doelstellingen van het kabinet. In deze brief
presenteert het kabinet zijn visie op het vreemdelingrechtelijke openbare-ordebeleid. «Openbare
orde» heeft hier de betekenis van op de naleving van fundamentele normen
en de handhaving van de rechtsorde. In deze zin wordt het begrip ook gebruikt
in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) en in het EU-recht. Aan deze visie zijn de maatregelen gekoppeld
die het kabinet treft om een bijdrage te leveren aan het bestrijden van criminaliteit
onder vreemdelingen in Nederland. De nieuwe maatregelen zijn gebaseerd op
het onderzoeksrapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) «Toepassing en aanscherping van de glijdende schaal», dat
u hierbij wordt aangeboden. Tevens wordt in deze
brief een stand van zaken gegeven van de sinds 2007 genomen maatregelen die
staan beschreven in de brief van 13 augustus 2007 (TK 19 637, nr. 1168).
Voorts worden in deze brief drie toezeggingen afgedaan die zien op eergerelateerd
en huiselijk geweld en ook de toezegging van
2 september jl. om in te gaan op het al
dan niet meetellen van de (verlengde) tijd doorgebracht in de TBS-kliniek
bij de glijdende schaal.
De rode draad in het vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid sinds
2007 is de inzet op ontkokering van de strafrechts- en vreemdelingenketen.
De samenwerking tussen de vreemdelingenketen en de strafrechtsketen is een
onderwerp waar sindsdien een duidelijke lijn in is getrokken. Het behoort
tot de prioriteiten om die samenwerking te optimaliseren. Voorbeelden hiervan
zijn de werkzaamheden in het kader van Vreemdelingen in de strafrechtsketen
(VRIS), toepassing van de ISD-maatregel (Inrichting voor Stelselmatige Daders)
op illegalen en behoud van de TBS-maatregel voor delictgevaarlijke
en psychisch gestoorde ongewenste of nog ongewenst te verklaren vreemdelingen.
In het vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid speelt de zo genoemde
glijdende schaal een belangrijke rol bij de verblijfsbeëindiging van
criminele vreemdelingen. Verblijf kan worden beëindigd als de vreemdeling
een gevaar is voor de openbare orde. Hoe langer de verblijfsduur hoe groter
de inbreuk op de openbare orde en dus de ernst van het misdrijf moet zijn
om het verblijf te beëindigen. In de glijdende schaal is dit tot uitdrukking
gebracht. De glijdende schaal is neergelegd in artikel 3.86, tweede lid, van
het Vreemdelingenbesluit 2000.
Aanleiding voor het WODC-onderzoek vormde de wens van het kabinet om de
door het vorige kabinet voorgestelde wijziging uit 2005 van de glijdende schaal
te onderzoeken op effectiviteit. Om te beoordelen of de maatregelen uit 2005
ook daadwerkelijk resultaat op zouden leveren is het WODC verzocht om (onder
meer) onderzoek te verrichten naar het gebruik en effecten van eerdere aanscherpingen
en de mogelijke effecten van het voorstel. Niet inzichtelijk was of de instrumenten
die ter beschikking stonden al voldoende werden gebruikt en evenmin inzichtelijk
was of het voorstel effectief zou zijn. Dit is u bericht bij brief van 13 augustus
2007 (TK 19 637, nr. 1168).
Daarnaast zou het voorstel uit 2005 onder andere tot gevolg hebben dat
in de eerste drie jaar verblijf iedere veroordeling voor een misdrijf zou
kunnen leiden tot verblijfsbeëindiging. Internationale verdragen zoals
het EVRM, in dit kader artikel 8 (het recht op gezinsleven), kunnen hieraan
echter in de weg staan op grond van de belangenafweging die in ieder individueel
geval moet worden gemaakt. Uitzetting kan in bepaalde geval een te zwaar middel
zijn. Dit vormde tevens grond om onderzoek naar de effecten van de aanscherping
te doen.
Uit het WODC-onderzoeksrapport komt naar voren dat het voorstel uit 2005
meer verblijfsbeëindigingen teweeg zou brengen, maar dat deze meerwaarde
sterk geconcentreerd is in de bovenste treden van de voorgestelde glijdende
schaal, namelijk bij personen die hooguit drie jaar rechtmatig in Nederland
verblijven. Bovendien wordt geconcludeerd dat wanneer de voorgenomen glijdende
schaal uit 2005 nu ingevoerd zou worden, de meerwaarde bescheiden zou zijn,
omdat er in de loop van 2002–2008 steeds minder veroordeelde vreemdelingen
zijn die nog maar kort een verblijfsvergunning hebben. Het beleidsuitgangspunt
om misdrijven op de terreinen van drugshandel en geweld zwaarder te laten
wegen dan andere vormen van criminaliteit lag niet ten grondslag aan het voorstel
tot aanscherping uit 2005.
Het onderzoeksrapport toont aan dat er verder moet worden gewerkt aan
de ontkokering van de vreemdelingen- en de strafrechtsketen. De effectiviteit
van het vreemdelingrechtelijke openbare-ordebeleid kan en moet verder worden
verhoogd. Gekozen is voor een tweeledige aanpak. Zowel het beleid als de uitvoering
worden aangescherpt waardoor effectiever tot verblijfsbeëindiging en
ongewenstverklaring van criminele vreemdelingen kan worden overgegaan.
De effectiviteit van de glijdende schaal, en daarmee dus ook van de aanscherpingen
ervan, valt of staat met een consequente uitvoering en toepassing van het
beleid. De handvatten die de regelgeving bieden, moeten ten volle worden benut.
Dit heeft absolute prioriteit.
Het kabinet is van mening dat het belang van een evenwichtige rechtshandhaving
niet is gediend met een aanscherping over de gehele linie, maar
dat een wijziging van de glijdende schaal gericht op een specifieke groep,
de veelpleger en gericht op specifieke misdrijven, effectiever en doelgerichter
zal zijn. Op deze wijze kan daadwerkelijk worden opgetreden tegen de in de
praktijk geconstateerde problemen. Doel is het handhaven van de rechtsorde.
De aanpak van overlastgevende en veelplegende probleemjongeren, waar uw Kamer
meermaals om heeft gevraagd, is daarvan een goed voorbeeld. Onderhavig voorstel
draagt ertoe bij dat de criminaliteit en overlast van deze groep gerichter
en steviger kan worden aangepakt. Op deze wijze zijn strafrechtelijke en vreemdelingrechtelijke
doelstellingen in elkaars verlengde gesteld, hetgeen verder bijdraagt aan
de ontkokering van de vreemdelingen- en strafrechtsketen.
De eerste maatregel die wordt getroffen introduceert zodanige normatieve
elementen in de glijdende schaal dat het verblijfsrecht van plegers van ernstige
delicten vaker kan worden ingetrokken. Dit betekent dat door het noemen van
bepaalde delicten een zwaarder gewicht wordt toegekend bij de toepassing van
de glijdende schaal wanneer het gaat om misdrijven die rechtstreeks in de
weg staan aan vreedzame deelneming aan de Nederlandse samenleving.
Hiermee komt tot uiting dat het kabinet van oordeel is dat de gevolgen
die bepaalde soorten misdrijven hebben, wegens de ernstige schok die deze
delicten voor de samenleving met zich meebrengen, zowel in de strafrechtelijke
procedure als in de vreemdelingrechtelijke procedure tot uiting moeten komen.
Hierbij wordt met name gedoeld op de misdrijven strafbaar gesteld in Titel
XIV (misdrijven tegen de zeden), Titel XIX (misdrijven tegen het leven gericht)
en Titel XX (mishandeling) van het wetboek van Strafrecht. Deze misdrijven
hebben een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer
ten gevolge gehad. Daarnaast wordt beoogd om aan het plegen van zware delicten
die een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren, zoals drugsdelicten,
misdrijven tegen de openbare orde, misdrijven tegen het openbaar gezag, waaronder
mensenhandel, wapendelicten en misdrijven waardoor de algemene veiligheid
van personen of goederen in gevaar wordt gebracht, zoals brandstichting vaker dan thans vreemdelingenrechtelijke consequenties
verbinden. Plegers van deze delicten zal, vaker dan nu het geval is, het verblijfsrecht
kunnen worden ontnomen.
Om dit tot uiting te brengen in de glijdende schaal zal, indien de vreemdeling
een onherroepelijke en onvoorwaardelijke straf krijgt opgelegd voor een misdrijf
waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van meer
dan zes jaar, de opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraf, maatregel of
taakstraf voor toepassing van de glijdende schaal worden vermenigvuldigd met
een factor twee.
Dit (wettelijk verankerde) criterium sluit aan bij de soorten delicten
die het kabinet vreemdelingrechtelijk harder willen aanpakken. Het formele
criterium sluit bovendien aan bij opvatting van de wetgever over de ernst
van het delict.
De tweede maatregel maakt het mogelijk om ook na vijf jaar verblijf de
onvoorwaardelijk opgelegde straffen en maatregelen bij elkaar op te tellen.
Tijdens het debat met uw Kamer op 18 juni 2009 is al aangegeven dat het
stapelen van straffen en maatregelen ook na vijf jaar rechtmatig verblijf één
van de voorstellen was waarnaar gekeken werd in het kader van de wijziging
van het openbare-ordebeleid. Het is wenselijk gebleken om deze maatregel te
introduceren, in het bijzonder in relatie tot eerdergenoemde normatieve benadering.
Door bepaalde misdrijven zwaarder te laten wegen in combinatie met het uitbreiden
van het stapelen van straffen en maatregelen kan effectiever worden opgetreden
tegen vreemdelingen die ernstige delicten plegen.
De derde maatregel die het kabinet treft is het invoeren van een aparte
glijdende schaal voor veelplegers. Het kabinet heeft reeds de nodige beleidsinitiatieven
getroffen om veelplegers aan te pakken. Ook vreemdelingrechtelijk is hierbij
aangesloten door, zoals hiervoor aangegeven, de ISD-maatregel toe te passen
op illegalen. Hiermee wordt het belang van de maatschappelijke veiligheid
gediend door overlast en criminaliteit terug te dringen. Door in het vreemdelingrechtelijke
openbare-ordebeleid een specifiek op deze doelgroep toegesneden maatregel
te introduceren wordt mogelijk gemaakt om ook op deze wijze bij te dragen
aan de terugdringing van de overlast die deze groep voor de Nederlandse samenleving
oplevert. De afgelopen jaren is namelijk gebleken dat de vreemdelingrechtelijke
aanpak van veelplegers achterblijft, doordat veelal de opgelegde straf onvoldoende
is voor verblijfsbeëindiging. Ook een aanzienlijk aantal veroordelingen
leidt vaak niet tot het minimum aan totaal opgelegde straf waarmee tot intrekking
van de verblijfsvergunning kan worden overgegaan.
Dit is onwenselijk en daarom is gezocht naar een manier om ook van deze
groep het verblijf te kunnen beëindigen.
Om de veelplegers aan te pakken wordt niet (alleen) de opgelegde straf,
maar ook het aantal keren dat een misdrijf wordt gepleegd (dat tot een veroordeling
leidt), bepalend voor verblijfsbeëindiging. Het kabinet is van oordeel
dat indien er sprake is van vijf veroordelingen of meer voor een misdrijf,
sprake is van een crimineel gedragspatroon dat zou moeten leiden tot verblijfsbeëindiging.
De vierde maatregel betreft het toepassen van de glijdende schaal bij
minderjarigen en langdurig verblijvenden die zijn veroordeeld voor een geweldsmisdrijf.
Door «geweldsmisdrijf», naast handel in verdovende middelen, toe
te voegen als grond om tot verblijfsbeëindiging over te gaan, wordt tot
uitdrukking gebracht dat aan geweldsmisdrijven een zwaarder gewicht wordt
toegekend en de pleger van deze delicten sneller zijn verblijfsrecht kan worden
ontnomen.
De genoemde vier maatregelen betreffen aanscherpingen van de glijdende
schaal. De vijfde maatregel is gericht op de uitvoering van het beleid. De
IND gaat bij vernieuwing of vermissing van het verblijfsdocument, anders dan
nu het geval is, toetsen aan openbare orde om de effectiviteit van de toepassing
van het beleid te vergroten.
Het VRIS-protocol heeft onder meer tot doel om in alle gevallen waarin
een vreemdeling onherroepelijk is veroordeeld tot een gevangenisstraf, taakstraf
of maatregel voor een misdrijf, te toetsen aan het openbare-ordebeleid zodat
kan worden beoordeeld of het verblijf kan worden beëindigd, zoveel mogelijk
gevolgd door een ongewenstverklaring.
Ook de reeds ingezette verbetering van de uitvoering van het VRIS-protocol
vergroot de effectiviteit van de toepassing van het beleid.
Bij elk besluit tot verblijfsbeëindiging op grond het openbare-ordebeleid
toetst de IND de individuele belangen van de vreemdeling. Hierbij speelt de
toesing aan de internationale Verdragen, zoals het EVRM en in een voorkomend
geval het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en
het EU-recht, zoals de Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig
ingezeten onderdanen van derde landen van 25 november 2003, een belangrijke
rol.
De vijf maatregelen die het kabinet treft, worden hieronder nader toegelicht
en uitgewerkt in het volgende hoofdstuk onder 1 tot en met 5. Deze brief eindigt
met een stand van zaken van de sinds 2007 in gang gezette maatregelen, die
in een bijlage nader zijn uitgewerkt.
Opgemerkt dient te worden dat de herziening van de glijdende schaal wordt
aangegrepen om de strafbeschikking waarin een taakstraf is opgelegd, evenals
de gedragsbeïnvloedende maatregel onder de glijdende schaal te brengen.
Dit betekent dat een onherroepelijke en onvoorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf,
taakstraf (leer- of werkstraf of een combinatie hiervan) en maatregel (TBS,
ISD, PIJ en gedragsbeïnvloedende maatregel) kan leiden tot verblijfsbeëindiging.
Met de maatregelen die in deze brief worden gepresenteerd, levert het
kabinet een gerichte bijdrage aan de verhoging van de effectiviteit van het
vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid en daarmee aan de vergroting
van de veiligheid in Nederland.
2. Maatregelen
1. Aanscherping van de glijdende schaal: hardere
aanpak ernstige delicten
Het vreemdelingenrechtelijke openbare ordebeleid ten aanzien van plegers
van ernstige delicten wordt aangescherpt in het bijzonder wat betreft misdrijven
die rechtstreeks in de weg staan aan de vreedzame deelneming aan de Nederlandse
samenleving. Het betreft delicten die een ernstige inbreuk op de rechtsorde
opleveren en waartegen ten onrechte veelal niet vreemdelingrechtelijk kan
worden opgetreden. Met dit voorstel kan ten aanzien van ernstige delicten
effectiever worden opgetreden door een strafrechtelijke aanpak vergezeld te
doen gaan van een vreemdelingrechtelijk optreden door verblijfsbeëindiging.
Zulke delicten, die een ernstige schok voor de rechtsorde veroorzaken,
zullen vaker tot verblijfsbeëindiging moeten leiden. Door in deze gevallen
vaker tot verblijfsbeëindiging over te gaan, wordt in het vreemdelingenbeleid
expliciet tot uitdrukking gebracht dat de pleger van deze delicten op basis
van zijn veroordeling wordt geacht een groter gevaar voor de Nederlandse samenleving
te betekenen.
Hierbij wordt met name gedoeld op de misdrijven strafbaar gesteld in Titel
XIV (misdrijven tegen de zeden), Titel XIX (misdrijven tegen het leven gericht)
en Titel XX (mishandeling) van het Wetboek van Strafrecht. Deze misdrijven
vormen een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer
op grond waarvan een gerichte aanpak plegers van deze misdrijven op zijn plaats
is.
Daarnaast worden aan het plegen van ernstige delicten die een ernstige
inbreuk op de rechtsorde opleveren, zoals drugsdelicten, misdrijven tegen
de openbare orde, misdrijven tegen het openbaar gezag, waaronder mensenhandel,
wapendelicten en misdrijven waardoor de algemene veiligheid van personen of
goederen in gevaar wordt gebracht, zoals brandstichting zwaardere vreemdelingenrechtelijke consequenties verbonden.
Indien de vreemdeling een onherroepelijke en onvoorwaardelijke straf krijgt
opgelegd voor een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf
is gesteld van meer dan zes jaar, zal de opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraf,
maatregel of taakstraf voor toepassing van de glijdende schaal vermenigvuldigd
worden met een factor twee.
Voor de overige gevallen blijft de glijdende schaal gelden zoals deze
nu geldt.
Bijvoorbeeld: een opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zes
jaar voor mensensmokkel wordt voor de toepassing van de glijdende schaal
gerekend als twaalf jaar. Het verblijf zal in een dergelijk geval dus eerder
dan nu het geval is beëindigd kunnen worden.
Het criterium, een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf
is gesteld van meer dan zes jaar, is tevens het criterium waarvoor geen strafbeschikking
kan worden uitgevaardigd (artikel 257a WvSv), de zogenaamde OM-afdoening,
en sluit aan bij de grens die voor de afdoening door middel van de transactie
(artikel 74 WvSr) wordt gehanteerd. Dit (wettelijk verankerde) criterium sluit
aan bij de soorten delicten die het kabinet vreemdelingrechtelijk harder willen
aanpakken. Het formele criterium sluit bovendien aan bij opvatting van de
wetgever over de ernst van het delict.
De onherroepelijke onvoorwaardelijke strafrechtelijke veroordeling blijft
uitgangspunt. Elk delict kan immers door verschillende feiten en onder verschillende
omstandigheden worden begaan en iedere dader is anders. De strafrechter beoordeelt
de schuldvraag en bepaalt vervolgens een passende straf op basis van deze
feiten en omstandigheden.
De IND maakt vervolgens een individuele belangenafweging waarbij het belang
van voortgezet verblijf van de vreemdeling wordt afgewogen tegen het belang
van verblijfsbeëindiging ter bescherming van de veiligheid van de samenleving.
Het principe van de glijdende schaal blijft dus gehandhaafd.
2. Aanscherping glijdende schaal: verlenging periode
voor de cumulatie van straffen en maatregelen
Het stapelen van straffen en maatregelen is nu mogelijk ingeval de vreemdeling
een verblijfsduur heeft van vijf jaar of minder. De termijn van vijf jaar
voor het stapelen van straffen en maatregelen wordt losgelaten. Hiermee wordt
beoogd vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd ook onder het bereik van de glijdende schaal te brengen als
zij bij herhaling worden veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf,
maatregel of taakstraf die onherroepelijk is geworden.
Ongeacht de verblijfsduur in Nederland kan zo de duur van alle onvoorwaardelijk
opgelegde gedeelten van de straffen en maatregelen worden opgeteld.
Bijvoorbeeld: Er is sprake van een actuele en voldoende ernstige bedreiging
van openbare orde. De vreemdeling verblijft 6 jaar in Nederland in het bezit
van een verblijfsvergunning. De volgende veroordelingen, voor feiten waar
een strafbedreiging van minder dan 6 jaar is gesteld, voor een gevangenisstraf
zijn opgelegd: onvoorwaardelijke gevangenisstraf van 3 maanden, onvoorwaardelijke
gevangenisstraf van 24 maanden en een gevangenisstraf van 6 maanden, waarvan
4 maanden onvoorwaardelijk. De veroordelingen betreffen conform de bepalingen
van artikel 3. 86, eerste lid, onder d, Vb 2000 misdrijven waartegen een gevangenisstraf
van drie jaar of meer is bedreigd. Doordat de gevangenisstraffen kunnen worden
opgeteld is de totale duur van de straffen 31 maanden, wat betekent dat de
verblijfsvergunning kan worden ingetrokken.
Uiteraard gelden ook hier de bepalingen van Richtlijn 2003/109/EG betreffende
de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen van 25 november
2003; in het bijzonder artikel 12 van de richtlijn, dat vereist dat de betrokkene
een actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of
de openbare veiligheid. Dit criterium wordt in de individuele belangenafweging
meegenomen. Dat betekent dat eerst op basis van alle relevante feiten en omstandigheden
wordt beoordeeld of er sprake is van een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde. Als wordt geconstateerd dat daarvan sprake is,
wordt vervolgens getoetst aan de glijdende schaal. De aanscherping van de
glijdende schaal komt aldus niet in strijd met deze richtlijn. Als gevolg
van de toepassing van de richtlijn zal niet altijd tot verblijfsbeëindiging
kunnen worden overgegaan.
Echter, door het mogelijk maken van het stapelen van straffen en maatregelen
na een verblijfsduur van vijf jaar of meer kan in het geval sprake is van
meer dan één veroordeling, in zaken waarin op dit moment op
basis van de regelgeving niet mogelijk is, de straffen en maatregelen worden
opgeteld als in het individuele geval sprake is van een actuele en voldoende
ernstige bedreiging van de openbare orde of openbare veiligheid.
Het effect dat wordt gesorteerd met de bescherming voor de maatschappij
maakt dat het kabinet deze maatregel proportioneel acht.
Deze maatregel komt bovendien ook tegemoet aan het in het WODC-rapport
gesignaleerde probleem dat er niet altijd duidelijkheid bestaat over welke
veroordelingen binnen of buiten de termijn van vijf jaar vallen.
3. Glijdende schaal voor veelplegers
Er kunnen twee typen veelplegers worden onderkend waartegen thans niet
of nauwelijks vreemdelingenrechtelijk kan worden opgetreden. De eerste groep
betreft veelplegers die vooral vanwege kleine delicten met betrekking tot
(huiselijk) geweld, drugs en diefstal veelvuldig worden veroordeeld tot beperkte
(vrijheids)straffen. Ook een aanzienlijk aantal veroordelingen leidt vaak
niet tot het minimum aan straf dat intrekking van de verblijfsvergunning mogelijk
maakt.
De tweede groep betreft vreemdelingen die als minderjarige veelvuldig
ernstige misdrijven plegen, hier als meerderjarige mee door gaan, maar van
wie vaak moeilijk het verblijf kan worden beëindigd, omdat de opgelegde
straf onvoldoende is voor verblijfsbeëindiging.
Indien een minderjarige wordt veroordeeld voor een misdrijf is immers
het jeugdstrafrecht van toepassing. De duur van de jeugddetentie is op basis
van artikel 77i WvSr:
a. voor degene die ten tijde van het begaan van het misdrijf de leeftijd
van zestien jaren nog niet had bereikt: ten minste een dag en ten hoogste
twaalf maanden, en
b. overigens ten hoogste vierentwintig maanden.
Om vreemdelingenrechtelijke maatregelen effectief te kunnen toepassen
op beide groepen wordt voortaan niet alleen de opgelegde straf, maar ook het
aantal keren dat een misdrijf wordt gepleegd dat tot een veroordeling tot
een onvoorwaardelijke gevangenisstraf, taakstraf, maatregel leidt, bepalend
bij de afweging om het verblijf te beëindigen.
Wij gaan ervan uit dat indien sprake is van vijf veroordelingen voor een
misdrijf, sprake is van een crimineel gedragspatroon.
Dat betekent dat de vreemdeling die vijf of meer keer wordt veroordeeld
voor een misdrijf en de totale duur van alle onvoorwaardelijk opgelegde gedeelten
van de vrijheidsontnemende straffen en maatregelen ten minste gelijk is aan
de hieronder vermelde norm, het verblijfsrecht verliest.
Verblijfsduur
Opgelegde straf of maatregel bij vijf of meer veroordelingen
Minder dan 1 jaar
1 maand
1, minder dan 2 jaar
2 maanden
2, minder dan 3 jaar
3 maanden
3, minder dan 4 jaar
4 maanden
4, minder dan 5 jaar
5 maanden
5, minder dan 6 jaar
6 maanden
6, minder dan 7 jaar
7 maanden
7, minder dan 8 jaar
8 maanden
8, minder dan 9 jaar
9 maanden
9, minder dan 10 jaar
10 maanden
10, minder dan 15 jaar
12 maanden
15, minder dan 20 jaar
14 maanden
Glijdende schaal voor veelplegers
Bijvoorbeeld: ten aanzien van de vreemdeling die 3 jaar rechtmatig in
Nederland verblijft, kan op basis van de glijdende schaal voor veelplegers
het verblijf worden beëindigd als sprake is van 5 of meer veroordelingen
voor een misdrijf en de totale duur van de onvoorwaardelijk opgelegde straffen
en maatregelen tenminste 4 maanden betreft.
De maatregel zoals hiervoor onder 1 staat omschreven, waarbij een verdubbeling
plaatsvindt van de opgelegde staf of maatregel, wordt niet toegepast bij de
glijdende schaal voor veelplegers. Door een aparte glijdende schaal voor veelplegers
te introduceren kan effectiever worden opgetreden tegen veelplegers, op grond
waarvan een verdubbeling van opgelegde straf bij misdrijven waarop naar de
wettelijke omschrijving een gevangenisstraf is gesteld van meer dan zes jaar
niet nodig wordt geacht.
Ook hier geldt dat er te allen tijde sprake is van een individuele belangenafweging
waarin alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken. In deze belangenafweging
speelt onder meer een rol of de misdrijven zijn gepleegd gedurende minderjarigheid.
Om veroordelingen van een vreemdeling ten aanzien van delicten die hij als
minderjarige heeft begaan te laten meewegen, moet het te gaan om zware delicten
die hij als minderjarige heeft begaan, of kan er sprake zijn van een patroon.
Bij dit laatste moet gedacht worden aan een vreemdeling die als minderjarige
al is begonnen met het plegen van delicten en die daar na zijn 18de mee doorgaat.
In dat geval is sprake van een patroon dat wordt betrokken in de belangenafweging.
4. Toepassen van de glijdende schaal bij minderjarigen
Voorts worden de uitzonderingsbepalingen die in de huidige glijdende schaal
gelden voor minderjarigen en langdurig verblijvenden, gewijzigd. Naast handel
in verdovende middelen wordt «geweldsmisdrijf» toegevoegd als
grond om tot verblijfsbeëindiging over te gaan. Hierdoor wordt tot uitdrukking
gebracht dat aan geweldsmisdrijven een zwaarder gewicht wordt toegekend in
die zin dat de pleger van deze delicten sneller zijn verblijfsrecht kan worden
ontnomen. Er komt geen wijziging in het bestaande beleid dat een vreemdeling,
zolang hij minderjarig is, in beginsel niet wordt uitgezet.
5. VRIS-verbetermaatregelen en vaker toetsing openbare
orde door de IND
Uit het WODC-rapport komt naar voren dat er niet altijd een openbare ordetoets
plaatsvindt daar waar verblijfsbeëindiging mogelijk wel aan de orde is.
Dit is een onwenselijke situatie. Het openbare-ordebeleid is erop gericht
om criminaliteit onder vreemdelingen te bestrijden door de openbare-orde
te toetsen bij criminele vreemdelingen. Een criminele vreemdeling moet te
allen tijde ook vreemdelingenrechtelijk «lik op stuk» krijgen.
Daarom wordt door middel van twee sporen, te weten de optimalisering van de
toepassing van het VRIS-protocol en het inbouwen van meer momenten waarop
door de IND wordt getoetst aan openbare orde, de uitvoering van het openbare-ordebeleid
verbeterd.
VRIS
In de daarvoor in aanmerking komende gevallen moeten vreemdelingrechtelijke
consequenties worden verbonden aan een veroordeling wegens het plegen van
een misdrijf. Dit is de doelstelling van het VRIS-protocol. Dit betekent dat
criminele vreemdelingen in de daarvoor in aanmerking komende gevallen na ommekomst
van hun straf zo mogelijk uit Nederland dienen te worden verwijderd, bij voorkeur
rechtstreeks vanuit strafrechtelijke detentie en, indien van toepassing, met
een ongewenstverklaring. Het VRIS-protocol beschrijft de werkwijze tussen
de vreemdelingen- en de strafrechtketen.
Eind 2008 is binnen het Ministerie van Justitie een steekproef uitgevoerd
naar de stand van zaken ten aanzien van het gebruik en de toepassing van het
VRIS-protocol door de betrokken ketenpartners. Op basis van deze steekproef
zijn maatregelen ter verbetering van het gebruik en de toepassing van het
VRIS-protocol geformuleerd. De VRIS-verbetermaatregelen zijn deel van mijn
programma «uitzetten-vastzetten», waarover hieronder in hoofdstuk
3 van deze brief meer. De verbetermaatregelen hebben betrekking op aanpassing
van beleid, processen en informatiesystemen.
Toetsing IND
Uit het WODC-onderzoek blijkt ook dat het vooral vreemdelingen zijn met
een vergunning voor bepaalde tijd bij wie toetsing aan de glijdende schaal
leidt tot verblijfsbeëindiging.
Dat heeft twee oorzaken. Ten eerste: Richtlijn 2003/109/EG betreffende
de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen is van toepassing
op de verwerving evenals de intrekking of het verlies van de verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd. De verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan worden
ingetrokken als sprake is van een actuele en ernstige bedreiging voor de openbare
orde. Er dient onder meer rekening te worden gehouden met de ernst van de
inbreuk of het soort inbreuk dat door de vreemdeling op de openbare orde is
gepleegd, respectievelijk met het gevaar dat van de vreemdeling uitgaat, en
met de leeftijd van de vreemdeling. Hierdoor wordt een hogere mate van bescherming
geboden tegen verwijdering wanneer de vreemdeling een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd heeft dan voor vreemdelingen met een verblijfsvergunning
van bepaalde tijd. Dit is een verklaring voor het geconstateerde verschil
in aantal intrekkingen tussen het verblijfsrecht voor bepaalde en onbepaalde
tijd.
Ten tweede, de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor onbepaalde
tijd hoeft niet te worden verlengd. Alleen het document waaruit het verblijfsrecht
op grond van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd blijkt, moet elke
vijf jaar worden vernieuwd. Bij een verzoek om vernieuwing van het verblijfsdocument
vindt conform de huidige regelgeving geen antecedentenonderzoek plaats. Het
vernieuwen van het verblijfsdocument is aangemerkt als een aanvraag met een
zuiver administratief karakter. Er zijn geen verblijfsvoorwaarden verbonden
aan de vernieuwing van een verblijfsdocument op grond waarvan niet standaard
getoetst wordt aan het openbare-ordebeleid.
Daarom zal de IND vaker toetsen op openbare orde. Dat betekent dat ook
bij een verzoek om vervanging wegens vermissing of diefstal en een verzoek
om vernieuwing van het verblijfsdocument een openbare-ordetoets wordt uitgevoerd.
Ook op het gebied van de informatisering zal op korte termijn efficiencywinst
geboekt kunnen worden. De IND ontwikkelt een nieuw informatiesysteem, INDIGO
genaamd. Door INDIGO kunnen met ketenpartners digitaal gegevens worden uitgewisseld.
INDIGO zal ook handhavingsprofielen bevatten waardoor handhaving een integraal
onderdeel van het behandelproces uitmaakt. Zo wordt het mogelijk om signalen
die relevant kunnen zijn voor het verblijfsrecht te verwerken en zo mogelijk
tot verblijfsbeëindiging over te gaan. Beoogd is om ook informatie met
betrekking tot strafrechtelijke veroordelingen hierin mee te nemen. De IND
onderzoekt op dit moment de (technische) mogelijkheden om geautomatiseerd
digitale berichten te ontvangen en te verwerken ten aanzien van een strafrechtelijke
veroordeling van de vreemdeling, zodat het handhavingsproces verder wordt
versneld en geoptimaliseerd.
Relatie met de aanpak van huiselijk en eergerelateerd
geweld
De door ons gedane toezeggingen in het kader van eergerelateerd geweld
en huiselijk geweld vallen uiteen in twee type vragen. Ten eerste de vraag
wat de mogelijkheden zijn om het verblijf van de verblijfgever te beëindigen
en ten tweede de vraag wat in het kader van het toelatingsbeleid in het geval
van een volgende gezinsvormingsaanvraag kan worden tegengeworpen. In deze
brief zal op de eerste vraag worden ingegaan. In de brief over gezinsmigratie,
die op 2 oktober jl. naar de Kamer is verzonden, is nader ingegaan op
de toelatingsvragen.
Het verblijfsrecht van de verblijfgevende partner kan worden aangetast
als de verblijfgever een vreemdeling is die wordt veroordeeld voor een misdrijf.
Als het gaat om een onvoorwaardelijke onherroepelijke veroordeling voor een
misdrijf zal toetsing aan de glijdende schaal plaatsvinden en zo mogelijk
het verblijfsrecht worden beëindigd. Op die manier wordt gezinsvorming
met een nieuwe partner voorkomen, omdat de verblijfgever niet langer rechtmatig
in Nederland verblijft.
De voorgestelde wijziging van het openbare-ordebeleid maakt het mogelijk
om in de gevallen waarin een veroordeling plaatsvindt in zaken waarin huiselijk
of eergerelateerd geweld aan de orde is, vaker tot verblijfsbeëindiging
over te gaan.
Huiselijk geweld of eergerelateerd geweld is in het Wetboek van Strafrecht
niet terug te vinden als een delictsomschrijving. Er wordt vooral vervolgd
voor mishandeling en bedreiging. In het geval de dader wordt veroordeeld voor
strafbare feiten waar gelet op de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van meer dan zes jaar op staat, zal vaker dan nu het geval is tot verblijfsbeëindiging
kunnen worden overgegaan. Immers de onvoorwaardelijke gevangenisstraf, maatregel
of taakstraf wordt vermenigvuldigd met een factor twee voor toepassing van
de glijdende schaal.
Indien sprake is van delicten met een strafbedreiging van minder dan zes
jaar, zoals eenvoudige mishandeling, of bedreiging, en de dader vijf keer
of meer recidiveert, kan het verblijf worden beëindigd met toepassing
van de glijdende schaal voor veelplegers.
Voor wat betreft achterlating geldt dat het achterlaten van de partner
of echtgenoot in het land van herkomst niet strafbaar is naar Nederlands recht.
Achterlating kan wel gepaard gaan met strafbare feiten als bijvoorbeeld mishandeling,
vrijheidsberoving en diefstal van documenten. Als dat leidt tot een veroordeling
kan dat leiden tot verblijfsbeëindiging.
3. Stand van zaken lopende maatregelen
De implementatie van de maatregelen uit de brief van 20 juni 2008
naar aanleiding van het WODC-onderzoek «Illegaal verblijf in Nederland»
(TK 19 637, nr. 1207) is vormgegeven door middel van een programmatische
aanpak onder de noemer «Uitzetten of Vastzetten». De brief van
20 juni 2008 was op een aantal terreinen een vervolg op
de brief van 13 augustus 2007, maar richtte zich specifiek op het openbare-ordebeleid
ten aanzien van illegale vreemdelingen.
Door het programma wordt door middel van een integrale aanpak de samenhang
tussen de verschillende maatregelen geborgd. Het programma loopt tot het voorjaar
van 2010. Gekozen is voor een programma-aanpak met vijf projecten te weten:
1. project implementatie VRIS-verbetermaatregelen in samenhang met maatregelen
conform Convenant Politie 2009–2011;
2. project Persoonsgebonden Aanpak (PGA);
3. project Vastzetten in relatie tot de TBS- en ISD-maatregel;
4. project intensivering ongewenstverklaring (OVR) en OVR-EU-burgers in
samenhang met art. 197 WvSr;
5. project data en vergroten van cijfermatig inzicht van de doelgroep
criminele illegalen.
Met het programma uitzetten-vastzetten wordt beoogd een daadwerkelijke
follow-up te geven aan het openbare-ordebeleid door in te zetten op de verwijdering
van de criminele illegaal uit Nederland. Hiertoe behoren ook de vreemdelingen
die rechtmatig in Nederland verbleven, maar van wie het verblijfsrecht is
ingetrokken vanwege criminele activiteiten. De inspanningen zijn er primair
op gericht om criminele illegalen uit te zetten. Als dat nog niet mogelijk
is, worden criminele vreemdelingen zo lang als mogelijk ten behoeve van de
uitzetting of in het kader van het strafrecht vastgezet. Zo wordt met de PGA-aanpak
ingezet op het uitrechercheren van aanknopingspunten die kunnen leiden tot
identificatie van de vreemdeling ten behoeve van zijn verwijdering. En wordt
met de toepassing van de ISD-maatregel op illegalen – door de voorzienbare
langdurige detentie, het beschikbaar zijn om aan terugkeer te werken alsmede
vanwege de behandeling die in detentie wordt aangeboden – verwacht dat
illegalen alsnog meewerken aan hun terugkeer. Als dit niet het geval is, zullen
illegale veelplegers langdurig uit de maatschappelijke roulatie genomen worden
zodat de maatschappelijke overlast zal afnemen.
Een cijfermatig inzicht in de behaalde resultaten wordt gepresenteerd
in de Rapportage Vreemdelingenketen. In de bijlage
bij deze brief treft u per project een stand van zaken aan.
In verband met de toezegging van 2 september jl. om in deze brief
ook in te gaan op het al dan niet meetellen van de (verlengde) tijd doorgebracht
in de TBS-kliniek bij de glijdende schaal, kan ik u het volgende meedelen.
In beginsel – waar mogelijk en verantwoord – wordt geen TBS-maatregel
gevorderd bij vreemdelingen van wie vaststaat of aannemelijk is dat zij niet
rechtmatig in Nederland zullen kunnen verblijven na afloop van de tenuitvoerlegging
van de gevangenisstraf en/of de TBS. Omdat de maatschappelijke veiligheid
het uitgangspunt van ons beleid vormt, heeft dit tot consequentie dat de mogelijkheid
van de oplegging van de TBS behouden moet blijven voor delictgevaarlijke en
psychisch gestoorde ongewenste of nog ongewenst te verklaren vreemdelingen
en voor ongewenste vreemdelingen van wie wordt aangenomen dat zij kort na
uitzetting zullen terugkeren naar Nederland.
De inspanningen zijn erop gericht om zo kort mogelijk na het onherroepelijk
worden van het rechterlijke vonnis (tot verlenging van de maatregel) de mogelijkheid
van verblijfsbeëindiging en ongewenstverklaring van de vreemdeling te
beoordelen, zodat het perspectief van de straf en/of maatregel bekend is.
In februari 2009 is de Vreemdelingencirculaire 2000 gewijzigd ter verduidelijking
dat nadat een rechterlijk vonnis waarin verlenging van de TBS-maatregel is
uitgesproken onherroepelijk is geworden, opnieuw wordt beoordeeld of tot ongewenstverklaring
van de vreemdeling kan worden overgegaan. Dit is gebeurd naar
aanleiding van de toezegging van de Staatssecretaris van Justitie hierover
in de brief van 24 juni 2008 (TK 29 452, nr. 90) over ongewenst
verklaarde vreemdelingen in de tbs.
Indien verlenging van de TBS-maatregel wordt gevorderd ontstaat er een
nieuwe situatie op basis waarvan het gerechtvaardigd is om opnieuw te beoordelen
of dit consequenties heeft voor het verblijfsrecht van de vreemdeling. De
TBS wordt immers opgelegd aan personen die een ernstig delict hebben gepleegd.
De verlenging van de maatregel betekent bovendien dat vreemdeling nog steeds
een gevaar voor de samenleving is.
4. Tot slot
Met de maatregelen die in deze brief worden gepresenteerd, levert het
kabinet een gerichte bijdrage aan de verhoging van de effectiviteit van het
vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid en daarmee aan de vergroting
van de veiligheid in Nederland.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin
De staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Tijdens het Algemeen Overleg (AO) over achterlating van 22 oktober
2008 heeft de staatssecretaris van Justitie toegezegd te zullen laten onderzoeken
of het toelatingsbeleid mogelijkheden biedt om aan een Nederlander of legaal
verblijvende vreemdeling die zich schuldig heeft gemaakt aan achterlating,
deze achterlating tegen te werpen bij een volgende aanvraag om gezinsvorming.
In het AO over eergerelateerd geweld van 28 oktober 2008 heeft de minister
van Justitie toegezegd dat dit onderzoek uitgebreid kan worden naar daders
van eergerelateerd geweld. In het AO over de blauwdruk modern migratiebeleid
van 29 oktober 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie aangegeven
in het geval van een verblijfsaanvraag voor gezinsvorming bij de referent
naar contra-indicaties als huiselijk geweld te willen kijken, indien dit juridisch
mogelijk blijkt.
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht
en het Wetboek van Strafvordering in verband met de beëindiging van de
maatregel van terbeschikking met bevel tot verpleging van overheidswege door
de minister van Justitie (TK 105, nr 31 552).
Respectievelijk Opiumwet, Titel V WvSr, Titel VIII WvSr, Wet Wapens en
Munitie, Titel VII WvSr.
Respectievelijk Opiumwet, Titel V WvSr, Titel VIII WvSr, Wet Wapens en
Munitie, Titel VII WvSr.