GEMEENTEBLAD
Officiële uitgave van de gemeente Westervoort

Beleidskader participatie Omgevingswet Westervoort 2024
De raad besluit
- 1.
De bevoegdheid tot het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan in de volgende gevallen te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders:
  - a.
Voor wijzigingen van technische aard;
  - b.
Voor wijzigingen die noodzakelijk zijn vanwege gewijzigde hogere wet- en regelgeving, voor zover hier geen beleidsvrijheid meer is toegekend;
  - c.
Voor wijzigingen in de toelichting van het omgevingsplan;
  - d.
Voor het inpassen van omgevingsvergunningen die al dan niet in afwijking van het omgevingsplan zijn verleend (ex. artikel 4.17 Omgevingswet);
  - e.
Voor het inpassen van vastgestelde beleidsregels van raad of college in het omgevingsplan;
  - f.
Voor het aanpassen van het omgevingsplan voor zover dat onder de Wet ruimtelijke ordening als wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan opgenomen was;
  - g.
Voor het nemen van een voorbereidingsbesluit (ex. 4.14 Omgevingswet);
  - h.
Het toevoegen en/of wijzigen van begripsbepalingen voor zover dit naar verwachting geen wezenlijke wijzigingen voor de fysieke leefomgeving tot gevolg heeft;
  - i.
Het aanwijzen, wijzigen en schrappen van gemeentelijke monumenten;
  - j.
Het beleidsneutraal overzetten van regels uit de bruidsschat (tijdelijk deel van het omgevingsplan);
- 2.
Dat het college van burgemeester en wethouders elke 4 jaar de raad een overzicht verstrekt van de krachtens delegatie genomen besluiten;
- 3.
Het onderdeel adviesrecht en verplichte participatie op ondergeschikte punten te actualiseren;
- 4.
De ‘Notitie adviesrecht, verplichte participatie en delegatiebesluit’, vastgesteld op 15 februari 2022, te vervangen voor de ‘Notitie adviesrecht, verplichte participatie en delegatiebesluit 2024 Westervoort’;
- 5.
Het ‘Beleidskader participatie Omgevingswet Westervoort 2024’, vastgesteld op 18 december 2023, op ondergeschikte onderdelen gewijzigd vast te stellen.
Voorwoord Jan Derksen
Het is zover: de Omgevingswet gaat 1 januari 2024 in. De bedoeling is natuurlijk dat de wet het ons makkelijker gaat maken. Makkelijker voor iedereen die iets wil doen in de fysieke leefomgeving: inwoners, ondernemers, partners.
Neem de omgevingstafel. De initiatiefnemer met een wat groter, complexer initiatief, komt daarbij vroegtijdig aan tafel met experts vanuit gemeente en andere relevante partners zoals het waterschap of de omgevingsdienst. Daardoor kan alles meteen op tafel komen, en weet de initiatiefnemer veel eerder wat hem/ haar nog te doen staat en of het initiatief al rijp is voor een vergunningaanvraag. Dat laatste is dan dus een formaliteit, en voorkomt dat een aanvraag onverwachts wordt geweigerd op grond van zaken die de initiatiefnemer vooraf had kunnen weten.
De Omgevingswet kan ook bijdragen aan de gemeenschapszin binnen onze gemeente. De wet stimuleert namelijk vroegtijdige participatie, kortom: ga zo snel mogelijk met elkaar in gesprek als je een idee voor je leefomgeving hebt. Vertel wat je idee inhoudt én luister naar wat de buurt en andere betrokkenen daarvan vinden. Of wellicht nog aan toe te voegen hebben, zodat je idee nóg beter wordt. Het gesprek aangaan betekent contact leggen en kweekt onderling begrip.
Westervoort staat de komende jaren voor een aantal inbreidingsopgaven, en dat is natuurlijk best ingewikkeld, vanwege de impact op de directe omgeving. De Omgevingswet stimuleert ons als gemeente zo vroeg mogelijk na te denken over de mogelijkheden voor participatie. Kortom: hoe kunnen we op tijd de meningen en behoeften van alle belanghebbenden op tafel krijgen en die daadwerkelijk proberen mee te wegen in de plannen?
Dat betekent niet dat we als gemeente iedereen altijd gelijk kunnen geven. Maar het is wél onze plicht om heel goed kunnen uit te leggen waarom we iets wel of niet doen, en de omgeving tijdig mee te nemen in het proces. Alles begint dus met een goed gesprek. Alleen via het goede gesprek kunnen we plannen maken voor een Westervoort waar het prettig wonen, werken en leven is.
1.

Inleiding
Waarom participatiebeleid Omgevingswet?
Op 1 januari 2024 gaat de Omgevingswet in. De Omgevingswet regelt alles voor de ruimte waarin we wonen en werken en bundelt bestaande wetten en regels tot één wet. De wet is bedoeld om inwoners en ondernemers met ruimtelijke plannen mogelijkheden en kansen te geven, en minder uit te gaan van regels. Dit vraagt van ons als gemeente ook een andere manier van werken. We gaan van “nee, tenzij” naar “ja, mits”. Een ambitie die het gemeentebestuur van harte omarmt. Onze inzet is dan ook om deze basisprincipes in de komende jaren zoveel mogelijk te integreren in nieuw en huidig beleid.
Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Door vroegtijdige participatie komen belangen, meningen en creativiteit op tijd op tafel. Gemeente, maar ook inwoners en ondernemers met een bouwinitiatief gaan zo vroeg mogelijk in gesprek met hun omgeving en andere belanghebbenden, waarmee de kans op een gedragen initiatief voor de fysieke leefomgeving veel groter wordt. En waardoor de gemeente een zorgvuldige afweging kan maken en een gelegitimeerd besluit kan nemen. Dit geldt zowel voor initiatieven vanuit de gemeente zelf, als voor initiatieven door derden.
Dit Beleidskader participatie Omgevingswet geeft de kaders aan voor participatie bij initiatieven in de fysieke leefomgeving in de gemeente Westervoort. Deze kaders bieden houvast aan zowel het bevoegd gezag als aan Westervoortse initiatiefnemers, belanghebbenden, inwoners en bedrijven.
Motiveringsplicht gemeenten
Met het aannemen van de motie-Nooren in de Tweede Kamer (11 februari 2020) hebben decentrale overheden - dus ook gemeenten - een motiveringsplicht gekregen voor het eigen participatiebeleid. Dit betekent dat we als gemeente participatiebeleid moeten hebben waarin vastgelegd wordt hoe participatie bij het opstellen van een omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan wordt vormgegeven en welke eisen daarvoor gelden. Dit participatiebeleid wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Met het vaststellen van het Beleidskader participatie Omgevingswet wordt voldaan aan deze verplichting.
Beleidskader participatie als basis
De gemeente Westervoort heeft in september 2023 haar algemeen participatiebeleid vastgesteld via het Beleidskader participatie. Hierin staat onder andere dat het gemeentebestuur het belangrijk vindt dat iedereen kan meedenken over, meedoen met en invloed kan uitoefenen op gemeentelijk beleid, beheer en plannen: “Door samenwerking met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties te stimuleren en te faciliteren, maken we samen plannen die goed zijn voor de leefbaarheid en het welzijn van de inwoners in onze gemeente. Geen plannen voor in de la, maar plannen om - waar mogelijk - samen uit te voeren.” Deze visie en de uitgangspunten daarvoor, zijn ook de basis voor dit Beleidskader participatie Omgevingswet.
Voor de kerninstrumenten omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s is de gemeente initiatiefnemer en dus verantwoordelijk voor de participatie. Bij de kerninstrumenten omgevingsvergunning en omgevingsplan geldt dat zowel de gemeente als een externe partij of inwoner initiatiefnemer kunnen zijn. In die gevallen wordt participatie gestimuleerd, maar is volgens de Omgevingswet niet in alle gevallen verplicht. Wel heeft de raad gevallen aangewezen waarbij participatie wél verplicht is. Hoofdstuk 3.5 gaat hier verder op in. De complete lijst met gevallen voor verplichte participatie vindt u in het document ‘Notitie adviesrecht, verplichte participatie en delegatiebesluit 2024 Westervoort’ of opvolger(s) van dit document.
Begrippenlijst
De Omgevingswet is behoorlijk complex, met veel specifieke termen. Daarom is een begrippenlijst toegevoegd, zie bijlage 1 van dit Beleidskader participatie Omgevingswet.
Waar gaat deze nota niet over
Dit Beleidskader participatie Omgevingswet gaat niet over de wettelijke kaders en voorschriften voor inspraak. Die blijven uiteraard wel van kracht. Ook gaat deze nota niet over de Participatiewet, die ervoor moet zorgen dat meer mensen werk vinden. Uitgangspunt van die wet is dat iedereen naar vermogen deelneemt aan de samenleving en zoveel mogelijk in eigen onderhoud voorziet.
2.

Uitgangspunten
Beleidskader participatie vertrekpunt voor Beleidskader participatie Omgevingswet
De uitgangspunten voor het Beleidskader participatie zijn ook de vertrekpunten voor het Beleidskader participatie Omgevingswet. Daarbij is een aantal uitgangspunten logisch samengevoegd. Hierna volgt eerst het (verkorte) uitgangspunt uit het Beleidskader participatie (cursieve tekst), daarna de vertaling naar de Omgevingswet. De volledige beschrijving van de uitgangspunten uit het Beleidskader participatie vindt u in bijlage 2.
Uitgangspunt: Bewuste keuze voor wel of geen participatie
Er hoeft niet voor elk onderwerp een participatieproces te worden opgestart. De afweging of dit noodzakelijk of wenselijk is, moet bewust en zorgvuldig gemaakt worden.
Participatie past niet bij alle onderwerpen die binnen de gemeente spelen. Daarom vindt vooraf de afweging plaats of participatie gewenst en noodzakelijk is. De Omgevingswet gaat over het fysieke domein, en initiatieven op dat gebied hebben altijd wel enige impact op de omgeving. Daarom zet de Omgevingswet in op het zo vroeg mogelijk starten met het ophalen van ideeën, meningen en belangen. Het bestuur stimuleert altijd enige vorm van participatie. Dit kan ook de laagste trede op de participatieladder zijn: informeren. Bij initiatieven vanuit de gemeente kiezen we ook de meest passende trede op de participatieladder. Daardoor wordt het beleid of initiatief kwalitatief alleen maar beter en is de kans op begrip en acceptatie groter. Waarmee de kans op bezwaren en zienswijzen aan het einde van het proces juist kleiner wordt. Per kerninstrument gelden vanuit het Rijk duidelijke regels voor participatie: zie hoofdstuk 3: “Participatie per kerninstrument”.
Ook de gemeenteraad vindt het belangrijk dat participatie zoveel mogelijk de ruimte krijgt binnen ruimtelijk beleid en projecten met veel impact. Daarom heeft de gemeenteraad een lijst van projecten en situaties vastgesteld waarbij participatie verplicht is. Ongeacht of hierbij de gemeente of een externe partij initiatiefnemer is. Deze lijst is te vinden in het document ‘Notitie adviesrecht, verplichte participatie en delegatiebesluit 2024 Westervoort’ of opvolger(s) van dit document.
Uitgangspunt: participatie is een instrument dat dienend is aan een doel
Participatie kan bijdragen aan het vertrouwen in de gemeente en een gevoel van betrokkenheid geven, maar is geen oplossing voor draagvlak of onenigheid. Wel zetten we erop in dat zo veel mogelijk deelnemers aan een participatieproces zich kunnen committeren aan het gevoerde proces.
Ook de Omgevingswet stimuleert participatie niet als doel op zich. Wel vanuit de overtuiging dat participatie kan zorgen voor meer begrip en acceptatie en betere kwaliteit van ruimtelijke initiatieven. Het is niet zo dat belanghebbenden altijd gelijk willen krijgen. Wel willen zij dat het bevoegd gezag goed uit kan leggen waaróm ze geen gelijk krijgen. Een transparant en duidelijk proces is dus belangrijker dan met alle belanghebbenden meeveren.
Uitgangspunt: Participatie is maatwerk én vraagt een eenduidige werkwijze
Participatie is maatwerk; dat geldt zowel voor het proces als voor het resultaat. Elk participatieproces verloopt anders, maar wordt wel volgens een vaste systematiek vormgegeven.
Een vaste systematiek geeft iedere initiatiefnemer houvast. Gemeente Westervoort heeft gekozen voor de zogenaamde ‘trap van samenwerken’. Daarbij worden de trappen voor burgerparticipatie en overheidsparticipatie in elkaar geschoven, zodat een nieuwe trap ontstaat: de trap van samenwerken. Hoe hoger op de trede, hoe hechter de samenwerking. Hoe actiever de inwoners willen zijn, hoe meer de overheid hen de ruimte geeft om te participeren. Bij de uitvoering hebben zowel de overheid als de inwoner een rol en het doel is om daarin prettig en constructief met elkaar samen te werken, op basis van vertrouwen en gelijkwaardigheid. Maar gemeente en inwoner zijn niet gelijk. Ze hebben ieder een andere functie en rol bij participatie, met een daarbij horende verantwoordelijkheid. Wanneer een externe initiatiefnemer (inwoner of professionele partij) een aanvraag omgevingsvergunning of wijziging omgevingsplan doet, is sprake van een bijzondere vorm van burgerparticipatie, waarbij niet de overheid maar de initiatiefnemer de burger betrekt.
De Omgevingswet stimuleert rolduidelijkheid en maatwerk ook: de wet geeft de gemeente en (externe) initiatiefnemers de vrijheid om het participatieproces naar eigen inzicht in te richten. Met andere woorden: de wijze waarop de participatie wordt georganiseerd, is vormvrij. De locatie, de aard en omvang van het plan, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer. En daarnaast verschilt de aanpak ook nog per fase in het proces. De Omgevingswet geeft ons wel wat extra kaders mee. Dit geldt voor ruimtelijke projecten waarbij de gemeente initiatiefnemer is, maar ook wanneer een inwoner of andere partij een ruimtelijk initiatief wil uitvoeren. Die kaders staan in hoofdstuk 3.
Uitgangspunt: Duidelijkheid en bereik
Verwachtingsmanagement is essentieel bij participatie. Bij de start van een participatieproces bieden we maximale duidelijkheid over waarover de participatie gaat, hoeveel ruimte er is, hoe keuzes worden gemaakt en hoe dit wordt teruggekoppeld. Ook moet er duidelijkheid zijn over rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle participanten. We geven extra aandacht aan het bereiken van álle belanghebbenden: een ‘inclusieve aanpak’.
Voor veel fysiek beleid en bouwinitiatieven geldt dat er al veel inhoudelijke kaders zijn vastgesteld. Denk aan wet- en regelgeving, financiële beperkingen of eerder vastgesteld beleid. Dan is het zaak vooraf glashelder te zijn dat inbreng vanuit de omgeving beperkt mogelijk is. Wel daagt de Omgevingswet ons uit om hierin de maximale ruimte te zoeken: daar waar participatie wél mogelijk is, bieden we die mogelijkheid. Op voorwaarde dat we de inbreng serieus mee (kunnen) wegen in het besluit.
De Omgevingswet biedt initiatiefnemers duidelijkheid en houvast als het gaat om de participatie rond de kerninstrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan, programma’s en omgevingsvergunning. Zo geeft de wet aan wanneer de initiatiefnemer een motiveringsplicht heeft, en dat in de aanvraag van een omgevingsvergunning aangegeven moet worden of participatie heeft plaatsgevonden. In hoofdstuk 3 wordt hier verder op ingegaan.
Duidelijkheid moet er ook zijn over de rollen. De gemeente is verantwoordelijk voor het opstellen van het beleid voor het fysieke domein. De Omgevingswet biedt de gemeente hiervoor de beleidsinstrumenten omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan. De gemeente is daarin dus initiatiefnemer, en staat ook aan de lat voor de participatie. Voor de omgevingsvergunning is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor de participatie. Dat kan een inwoner, ondernemer of projectontwikkelaar zijn, maar ook de gemeente zelf. Vraagt een externe initiatiefnemer een omgevingsvergunning aan, dan is deze dus verantwoordelijk voor de participatie, en vervult de gemeente haar rol als toetser. Bij grote bouwontwikkelingen werkt de gemeente vrijwel altijd samen met grote private partijen. In dat geval wordt de participatie in nauwe afstemming met elkaar georganiseerd.
3.

Participatie per kerninstrument
3.1

Regels voor participatie bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet
De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie bij elk kerninstrument. Maar welke eisen gelden er dan voor het participatietraject? En wie is er verantwoordelijk voor? Onderstaande tabel geeft een handig overzicht van wie bij welk instrument verantwoordelijk is en waar dat staat:
Tabel met overzicht van de regels voor participatie per instrument. Achtergrondinformatie per instrument via de linkjes in de tabel (ctrl enter).
Instrument | Regels | Wie is verantwoordelijk voor het naleven van de participatieregels? | Waar staat het?
Omgevingsvisie | Motiveringsplicht | Bevoegd gezag: gemeente | Omgevingsbesluit (art. 10.7)
Programma | Motiveringsplicht | Bevoegd gezag: gemeente | Omgevingsbesluit (art. 10.8)
Omgevingsplan | Kennisgeving en motiveringsplicht | Bevoegd gezag: gemeente | Omgevingsbesluit (art. 10.2, eerste lid) Omgevingsbesluit (art. 10.2, tweede lid)
Omgevingsvergunning | De initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan. En wat de resultaten daarvan zijn. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging. De raad heeft gevallen en situaties van buitenplanse activiteiten (BOPA’s) aangewezen waarbij participatie sowieso verplicht is. De manier waarop de participatie wordt gedaan, bepaalt de initiatiefnemer zelf. | Initiatiefnemer | Omgevingswet (art. 16.55) De aanvraagvereisten zijn uitgewerkt in de Omgevingsregeling.
3.2

Participatie bij omgevingsvisie
De Omgevingswet bepaalt dat alle gemeenten een omgevingsvisie moeten vaststellen. De gemeenteraad van Westervoort stelde in 2021 een omgevingsvisie vast voor de gemeente Westervoort tot 2040. Ten tijde van de vaststelling was de Omgevingswet nog niet in werking getreden.
De gemeente Westervoort streeft naar het behouden en versterken van een gezonde, veilige, vitale, duurzame, leefbare en aantrekkelijke leefomgeving. Om dit te bereiken, heeft de gemeente de omgevingsvisie opgesteld als stip op de horizon voor de fysieke leefomgeving van Westervoort in 2040. Dit hebben we niet alléén gedaan: de visie is tot stand gekomen in samenwerking met diverse gebruikers van de leefomgeving, waaronder inwoners, maatschappelijke instellingen, ondernemers en verenigingen. In 2020 is het Koersdocument omgevingsvisie Westervoort opgesteld, waarna een participatiebijeenkomst en schriftelijke consultatie heeft plaatsgevonden. Hierbij is een breed aantal reacties opgehaald vanuit de samenleving, professionele partijen en gemeenteraad. Deze reacties hebben geresulteerd in een rapportage voor de gemeenteraad en een reactienota (van de consultaties). Dit alles is verwerkt tot de omgevingsvisie.
Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen eventuele actualisaties of bijstellingen van de omgevingsvisie overeenkomstig het Beleidskader participatie Omgevingswet, met de samenleving en de professionele partijen tot stand komen.
3.3

Participatie bij omgevingsprogramma’s
Het omgevingsprogramma is een flexibel instrument dat de overheid kan toepassen in verschillende fasen van de beleidscyclus. Het is een beleidsdocument, net als de omgevingsvisie. In een omgevingsprogramma formuleren gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
De procedure voor het vaststellen van een omgevingsprogramma staat in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit. Er zijn verschillende varianten, namelijk vrijwillige (onverplichte) omgevingsprogramma’s en verplichte omgevingsprogramma’s, volgend uit Europese regelgeving of bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden. Voor de gemeente Westervoort geldt geen plicht tot het opstellen van een omgevingsprogramma.
Er is recentelijk een uitwerkingsdocument van de omgevingsvisie opgesteld. Dit document wordt in de tweede helft van december 2023 vastgesteld door het college en ter kennisname aangeboden aan de raad. Het betreft een voorloper van een (vrijwillig) omgevingsprogramma. Op dit moment is nog geen keuze gemaakt over het al dan niet opstellen van een (vrijwillig) omgevingsprogramma. Indien hiertoe besloten wordt zal dit conform het Beleidskader participatie Omgevingswet met de samenleving en de professionele partijen tot stand komen.
Goed om te weten: met de omgevingsprogramma’s vanuit de Omgevingswet worden niet de programma’s bedoeld die voortvloeien uit de begroting.
3.4

Participatie bij omgevingsplan
Het omgevingsplan vertaalt de doelen en het beleid uit onder andere de gemeentelijke omgevingsvisie en de programma’s naar juridische regels. Denk hierbij aan het toewijzen van functies aan locaties, het toestaan of niet toestaan van bepaalde activiteiten in bepaalde gebieden en regels over omgevingswaarden.
Op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente één tijdelijk omgevingsplan. Die bestaat met name uit de huidige bestemmingsplannen en de bruidsschat. De gemeente heeft tot 1 januari 2032 de tijd om het definitieve omgevingsplan te maken.
Bij het opstellen van een omgevingsplan is participatie heel belangrijk. Vanuit de Omgevingswet heeft de gemeente daarbij twee plichten: de kennisgeving en de motiveringsplicht.
Kennisgeving
De procedure voor het wijzigen van het omgevingsplan start met de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. In die kennisgeving moet ook worden aangegeven hoe de gemeente of de externe initiatiefnemer de burgerparticipatie vormgeeft.
Motiveringsplicht
De burgerparticipatie moet voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan worden georganiseerd. De gemeente heeft hierbij een motiveringsplicht: in het omgevingsplan moet staan hoe burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn. En ook wat de resultaten zijn en wat de gemeente daarmee heeft gedaan. Wie er bij de vroegtijdige participatie betrokken worden, hangt af van het type omgevingsplan, de aard, de omvang en invloed op de fysieke leefomgeving.
Wijziging omgevingsplan: de verschillende smaken
Na het ingaan van de Omgevingswet op 1 januari 2024, blijft de ruimtelijke omgeving binnen de gemeente uiteraard volop in ontwikkeling en zullen wijzigingen van het omgevingsplan nodig zijn. Nieuwe bouwinitiatieven kunnen vragen om wijziging van het omgevingsplan. Bovendien wordt het tijdelijke omgevingsplan via een transitietraject stap voor stap omgezet naar één definitief omgevingsplan. We onderscheiden wat betreft de wijziging van het omgevingsplan daarmee vier verschillende smaken:
- 1.
Het omgevingsplan wordt gewijzigd voor een initiatief vanuit de gemeente;
- 2.
Het omgevingsplan wordt gewijzigd voor een initiatief door een externe initiatiefnemer, zoals van inwoners, ondernemers of ontwikkelaars;
- 3.
Het omgevingsplan wordt gewijzigd in het kader van het omzetten van het tijdelijke omgevingsplan naar het definitieve omgevingsplan;
- 4.
Het omgevingsplan wordt gewijzigd om een eerder verleende BOPA (buitenplanse omgevingsactiviteit) op te nemen in het omgevingsplan.
Rol van participatie per smaak
Ad.1. Gemeente als initiatiefnemer
Wanneer de gemeente zelf initiatiefnemer is voor een initiatief dat een wijziging van het omgevingsplan vereist, is de gemeente verplicht hierover een kennisgeving te publiceren. Daarin beschrijft de gemeente hoe burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen worden betrokken bij de voorbereiding van de planwijziging. De gemeente stelt hiervoor een participatieplan op. Daarbij wordt de handreiking voor ruimtelijke initiatieven van de gemeente gebruikt. Deze handreiking vertaalt de uitgangspunten van de Omgevingswet naar concrete tips voor initiatiefnemers over hoe zij de participatie kunnen organiseren.
Ad. 2. Externe initiatiefnemer
Wanneer een externe initiatiefnemer, zoals een inwoner, ondernemer of projectontwikkelaar, een initiatief heeft dat een wijziging van het omgevingsplan vereist, moet de initiatiefnemer de wijziging aanvragen. Wat de participatie betreft, heeft de initiatiefnemer hierbij zelf de motiveringsplicht: hij/ zij moet een participatieplan maken, waarin staat hoe burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken gaan worden bij de voorbereiding van de planwijziging. De initiatiefnemer wordt gestimuleerd hierbij de handreiking voor ruimtelijke initiatieven van de gemeente te gebruiken. De gemeente is verplicht de kennisgeving over de voorgestelde planwijziging te publiceren.
Ad.3. Van tijdelijk naar definitief omgevingsplan
Tijdens de overgangsfase tot eind 2031 krijgen gemeenten de tijd om het tijdelijke deel van het omgevingsplan om te vormen tot één omgevingsplan voor de hele gemeente. Hierin verwerkt de gemeente ook de regels uit gemeentelijke verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan. Ook dan geldt de kennisgevings- en motiveringsplicht voor de gemeente.
Ad.4. Voortdurende BOPA in omgevingsplan
Een voortdurende buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet volgens de Omgevingswet worden geïntegreerd in het omgevingsplan. De gemeenteraad moet het omgevingsplan in elk geval vijf jaar nadat de voortdurende BOPA onherroepelijk is geworden, hebben aangepast. Overigens kan de gemeenteraad deze bevoegdheid delegeren aan het college. Deze BOPA’s dienen één op één overgenomen te worden in het omgevingsplan en maken dan ook geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. In dit scenario is participatie daarom ook niet aan de orde, omdat de vergunning al onherroepelijk is en hiertegen ook geen beroep meer openstaat. Dit wordt in de verplichte kennisgeving vermeld.
3.5

Participatie omgevingsvergunning
Met een omgevingsvergunningsaanvraag kunnen burgers, ondernemers en overheden toestemming vragen om activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren. In sommige gevallen moet een initiatiefnemer een melding doen voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Voor een aantal activiteiten is een vergunning nodig. Welke activiteiten dat zijn, staat onder andere in het omgevingsplan.
Initiatiefnemers zijn zelf verantwoordelijk om belanghebbenden zo vroeg mogelijk bij hun plannen te betrekken. We stimuleren initiatiefnemers om deelnemers aan de participatie goed te informeren, met hen af te stemmen en samen te werken, zodat alle belangen, meningen, kennis en ideeën op tafel komen. De initiatiefnemer kan naar aanleiding hiervan zijn initiatief eventueel aanpassen. Het doel is om betere initiatieven te ontwikkelen, met meer kans op begrip en acceptatie, snellere besluitvorming en mogelijk minder bezwaren later in de procedure. De gemeente betrekt de uitkomst van de participatie in het besluit.
Verplichte participatie als aanvraagvereiste
De gemeenteraad heeft gevallen van activiteiten aangewezen waarin participatie wél verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. Dit geldt voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is
1
Artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet.
. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die in strijd is met de regels uit het omgevingsplan en dus wordt getoetst aan het algemene beoordelingskader: een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Als de aanvrager bij zo’n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Wel moet het college de aanvrager eerst de gelegenheid geven de participatie opnieuw te doen en zo het gebrek te herstellen
2
Artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht
. Voor de aangewezen gevallen moet de initiatiefnemer aantonen dat participatie heeft plaatsgevonden en hierover verslag doen. Ook in dit geval geldt de vormvrijheid.
De beoordeling of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, is aan de gemeente. Hiervoor is relevant welke activiteit de initiatiefnemer heeft aangevraagd. Bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving kan een beperkte vorm van participatie volstaan. Bij een project met grote impact op de omgeving zal meer uitgebreide participatie nodig zijn. Daarnaast is van belang wie er zijn meegenomen in het participatieproces. Bij de beoordeling hiervan kan het bevoegd gezag gebruikmaken van de trap van samenwerking die is opgenomen in het beleidskader participatie en van de handreiking voor ruimtelijke initiatieven.
Een lijst met aangewezen gevallen van activiteiten waarbij participatie verplicht is, is te vinden in het document ‘Notitie adviesrecht, verplichte participatie en delegatiebesluit 2024 Westervoort’ of opvolger(s) van dit document.
Antwoord op vraag participatie ja of nee als aanvraagvereiste
Bewoners, ondernemers, overheden en (belangen-)organisaties die een omgevingsvergunning aanvragen, moeten bij het indienen van de vergunning aanvraag aangeven OF, en zo ja, HOE zij hun omgeving en andere belanghebbenden hebben betroken bij hun initiatief en wat er met de resultaten is gedaan (participatieverslag)
3
Artikel 16.55, tweede lid, Omgevingswet en artikel 7.4 van de Omgevingsregeling.
. We mogen als gemeente geen aanvullende (vorm-)eisen stellen aan hoe initiatiefnemers de participatie moeten organiseren. We stimuleren de aanvrager wel om de handreiking voor ruimtelijke initiatieven te gebruiken. Hiermee wordt het voor de aanvrager zelf ook gemakkelijker om de kwaliteit van het traject te waarborgen en voor de gemeente om het participatietraject te beoordelen als onderdeel van de aanvraag. Ook moedigen we initiatiefnemers aan om het participatieproces vorm te geven vóór de indiening van een aanvraag. Zodat de uitkomsten meegenomen kunnen worden in de weging van de aanvraag.
De aanvrager is dus niet verplicht om aan participatie te doen. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. De gemeente mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen of buiten behandeling laten, omdat er niet of te weinig aan participatie is gedaan. Als de initiatiefnemer aan participatie doet, moet hij de gemeente laten weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt de plicht niet in. Alleen als participatie verplicht is en het is evident dat er niet aan is gedaan, mag het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten.
De gemeente als aanvrager van een omgevingsvergunning
Een initiatief kan ook vanuit de gemeente zelf komen. Bijvoorbeeld in geval van de bouw of verbouw van een schoolgebouw. We hanteren dan de volgende specifieke uitgangspunten voor participatie:
- 1.
Wanneer we een omgevingsvergunning aanvragen voor eigen gemeentelijke projecten, organiseren we altijd participatie bij een buitenplanse aanvraag, passend bij de impact van het initiatief. Dit kan dus ook alleen informeren zijn.
- 2.
Bij het organiseren van participatie voor een omgevingsvergunning handelen we in lijn met het Beleidskader participatie en het Beleidskader participatie Omgevingswet van de gemeente.
- 3.
Het college kan zo nodig bij grote projecten aanvullende participatiekaders (participatieplan) formuleren.
- 4.
We stemmen het proces voor een eventueel benodigde project­milieueffectrapportage (m.e.r.) af met het participatietraject. We gebruiken informatie uit de (vormvrije) m.e.r. om participanten inzicht te geven in de milieueffecten van het project en alternatieve locaties, en gebruiken omgekeerd de opbrengst van vroegtijdige participatie als input voor de m.e.r.
- 5.
We leggen de resultaten van de participatie vast: wie zijn er betrokken, hoe was de participatie georganiseerd en wat is er met de inbreng gedaan.
De gemeente als toetser van de aanvraag omgevingsvergunning
Wanneer een externe initiatiefnemer een omgevingsvergunning aanvraagt, heeft de gemeente de rol van toetser. We hanteren dan de volgende specifieke uitgangspunten voor participatie:
- 1.
Gemeenten mogen geen aanvullende eisen stellen aan de participatie bij omgevingsvergunningen. Niet via een extra aanvraagvereiste en niet via een extra vormvereiste. Dit geldt ook voor de eventueel verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Wel is er een handreiking voor ruimtelijke initiatieven beschikbaar. Hier zal de initiatiefnemer tijdens het vooroverleg op worden gewezen. Wanneer een initiatiefnemer met een complex initiatief bij de gemeente komt, wordt dit plan besproken aan de omgevingstafel. Hierbij is ook een participatiemedewerker betrokken, zodat de mogelijkheden van participatie zo vroeg mogelijk worden besproken.
- 2.
Een vergunningaanvraag wordt door de gemeente beoordeeld op basis van beoordelingsregels. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de verschillende belangen van de omgeving. Een initiatiefnemer geeft bij de aanvraag aan OF er participatie is georganiseerd en zo ja, HOE er overleg is geweest met belanghebbenden en wat er met de resultaten van de participatie is gedaan. Het ontbreken van een participatietraject is dus niet per definitie reden om een vergunning te weigeren. Voor buitenplanse vergunningaanvragen voor bouwen en wijzigen van gebruik is participatie in sommige gevallen wel verplicht, maar ook dan vormvrij.
- 3.
We gaan op basis van informatie van de initiatiefnemer en eigen beschikbare informatie na of alle belangen voldoende inzichtelijk zijn en wat er met de inbreng van de deelnemers is gedaan. Wanneer we onvoldoende informatie hebben om tot een zorgvuldige belangenafweging en besluit te komen, vragen we om meer informatie. Daarnaast kan de gemeente zelf extra informatie inwinnen. Dit kan tijdens de verplichte procedurestappen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of daarbuiten.
Wanneer de gemeente de participatie onvoldoende vindt, heeft de gemeente de volgende mogelijkheden:
  - •De gemeente kan de initiatiefnemer vragen om aan meer participatie te doen. Maar als hij of zij al aan de participatieverplichting heeft voldaan, dan hoeft niks.
  - •De gemeente kan aan de initiatiefnemer tijdens het vooroverleg een ontwerp van de aanvraag vragen. De gemeente kan deze dan zelf ter inzage leggen en meningen daarover inwinnen, voordat de initiatiefnemer de aanvraag indient. De aanvrager kan de eventuele nieuwe informatie verwerken in de aanvraag.
  - •De gemeente kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen.
  - •De gemeente kan een ontwerpbesluit ter inzage leggen en zienswijzen inwinnen. Bij de uitgebreide procedure is dit verplicht op grond van artikel 3:11 van de Awb.
  - •De gemeente kan zelf rechtstreeks contact opnemen met belanghebbenden.
  - •De gemeente is op grond van artikel 4:8 van de Awb verplicht om belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben, de gelegenheid te geven een zienswijze in te brengen. Deze verplichting geldt alleen als de beschikking zou steunen op gegevens die de belanghebbende betreffen en die de belanghebbende niet zelf heeft verstrekt.
  - •De gemeente kan, in samenwerking met de initiatiefnemer, een informatieavond houden.
de griffier,
Marte Smits-Jansen
de voorzitter,
drs. A.J. van Hout
Bijlage
1:

Begrippenlijst
- -Belanghebbende: iemand die rechtstreeks belang heeft bij de uitkomsten van een project of plan in de fysieke leefomgeving. Dit kunnen inwoners, ondernemers, (maatschappelijke) organisaties of (bestuurders van) overheden zijn.
- -Bruidsschat: Onder de Omgevingswet verhuizen veel regels van het rijk naar gemeenten. Het rijk zorgt er met het Invoeringsbesluit voor dat deze regels automatisch in het omgevingsplan komen. Dit heet ook wel de 'bruidsschat' en deze is voor iedere gemeente gelijk op het moment van inwerkingtreding van de wet. Het gaat om een tijdelijke oplossing, bedoeld om een rechtsvacuüm te voorkomen. Deze voorziening wordt de bruidsschat genoemd. De bruidsschat bestaat uit ongeveer 600 regels uit het huidige Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en het Besluit omgevingsrecht (Bor). De regels hebben betrekking op een grote diversiteit aan onderwerpen, zoals horeca, detailhandel, recreatie, lozingen, emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven en bouwen. Het is zaak dat gemeenten aan het einde van de overgangsfase alle bruidsschatregels hebben verwerkt tot eigen regels, of hebben laten vervallen.
- -Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA): een activiteit die in strijd is met het Omgevingsplan.
- -Burgerparticipatie: het op initiatief van de gemeente betrekken van inwoners, ondernemers en belanghebbenden bij de ontwikkeling en evaluatie van beleid, projecten en programma’s. Burgerparticipatie kan de vorm aannemen van meeweten, meepraten, meedenken, meewerken en meebeslissen.
- -Initiatief: plan of project voor de ruimtelijke omgeving. Dit kan een bouw- of verbouwplan zijn, maar het kan ook te maken hebben met de verdere inrichting van de ruimte, zoals het aanleggen van een inrit, of het kappen van bomen.
- -Initiatiefnemer: een inwoner, ondernemer, ontwikkelaar of organisatie die de eerste aanzet neemt om een plan of project in de fysieke leefomgeving te starten.
- -Kennisgeving: Eén van de drie wettelijke verantwoordingsverplichtingen binnen de Omgevingswet ten aanzien van participatie. Het bevoegd gezag publiceert een kennisgeving waarin zij beschrijft wie worden betrokken, waarover en wanneer, wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en waar meer informatie beschikbaar komt. De publicatie van de kennisgeving dient als formele start van het participatietraject.
- -Motiveringsplicht: de gemeente moet in haar omgevingsvisie, omgevingsplan en in eventuele omgevingsprogramma’s aangeven hoe burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn. En wat de resultaten hiervan zijn. Dat noemen we de motiveringsplicht.
- -Omgevingsgesprek: een gesprek tussen de initiatiefnemer, de omwonenden en andere belanghebbenden waarin wordt aangegeven wat het plan is en wat de initiatiefnemer voor ogen heeft. Met dit gesprek worden de omgeving en andere belanghebbenden in een vroeg stadium betrokken bij de plannen van de initiatiefnemer.
- -Omgevingsplan: de opvolger van het bestemmingsplan. Het omgevingsplan bevat alle gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie vormt de basis voor het omgevingsplan. Per gemeente geldt één omgevingsplan.
- -Omgevingsprogramma: een flexibel instrument waarin gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk beleid en maatregelen formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld beleidsregels, communicatiemiddelen en convenanten.
- -Omgevingstafel: vooroverleg, gefaciliteerd door de gemeente, voordat de initiatiefnemer de omgevingsvergunning aanvraagt. Doel is om de haalbaarheid van een (complex) ruimtelijk initiatief te onderzoeken. In dit vooroverleg zit de initiatiefnemer aan tafel met de vergunningverlener van de gemeente, adviseurs en experts van de gemeente en wanneer relevant van andere overheden, zoals het waterschap en de omgevingsdienst.
- -Omgevingsvergunning: vergunning voor een omgevingsplanactiviteit, zoals bouwen. Met een omgevingsvergunning kunnen inwoners, ondernemers en organisaties toestemming krijgen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren.
- -Omgevingsvisie: de langetermijnvisie op hoofdlijnen over de fysieke leefomgeving binnen de gemeente. De omgevingsvisie heeft betrekking op alle terreinen van de fysieke leefomgeving, zoals ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur, gezondheid, veiligheid en cultureel erfgoed. De omgevingsvisie is de opvolger van de ruimtelijke structuurvisie.
- -Overheidsparticipatie: de manier waarop de gemeente ondersteuning of een bijdrage geeft aan initiatieven van inwoners, maatschappelijke organisaties, ondernemers of andere belanghebbenden. Deze ondersteuning kan de vorm aannemen van transparantie geven, argumenteren, dialoog aangaan, kaders stellen, ruimte geven.
- -Participatie: verbinding tussen gemeente en inwoners over een plan of onderwerp, waarbij de invloed van beide partijen kan variëren van informeren tot samenwerken. (Bron: Beleidskader Participatie, vastgesteld op 26 september 2023)
- -Zienswijze: formele reactie op een plan of besluit dat de overheid wil nemen. Meestal staat dit open voor belanghebbenden, soms ook voor alle inwoners. Een zienswijzenprocedure verloopt in principe volgens een aantal vaste stappen. Deze stappen zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bijlage
2:

Uitgangspunten Algemeen Beleidskader Participatie
(vastgesteld door de gemeenteraad op 26 september 2023)
- 1.
Participatie is maatwerk en we accepteren diversiteit
Dit geldt zowel voor het proces als voor het resultaat. Verschillen in waardering, in uitvoering en in resultaat van participatieprocessen zullen ook mét dit beleidskader blijven bestaan. De kaders waarbinnen geparticipeerd wordt staan vast, de vorm is maatwerk.
- 2.
Participatie is een instrument dat dienend is aan een doel
Participatie is een middel om een doel te bereiken of een initiatief mogelijk te maken. Participatie kan bijdragen aan doelen zoals versterken van vertrouwen in de overheid en gevoel van betrokkenheid, maar is geen oplossing voor draagvlak of onenigheid.
Een participatieproces is geslaagd wanneer aan de doelstellingen van het participatieplan en aan de vooraf gemaakte afspraken met de betrokkenen is voldaan. Het streven is dat zo veel mogelijk deelnemers zich kunnen committeren aan het gevoerde proces, ook al is men het inhoudelijk oneens met de uitkomst.
- 3.
Bewuste keuze voor wel of geen participatie
Er hoeft niet voor elk onderwerp een participatieproces te worden opgestart. De afweging of dit noodzakelijk of wenselijk is moet bewust en zorgvuldig gemaakt worden. Uitgangspunt is dat elk bestuursorgaan (raad, college, of gemandateerde ambtenaren) ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of participatie wordt toegepast. Bij complexe onderwerpen met een brede maatschappelijke impact waar het college het bevoegd gezag is, heeft de raad ook iets te zeggen over de mate van participatie.
- 4.
Participatie kost tijd en geld
Inzetten op participatie betekent vaak een investering in tijd en geld tijdens het maken van een plan of beleid. Besluitvormingsprocessen en uitvoeringstrajecten mét participatie kunnen langer duren dan zonder participatie. Ieder participatieplan moet dit expliciet in beeld brengen. Tegelijkertijd kan participatie ook bijdragen aan een beter plan met meer draagvlak, wat in de uitvoering en realisatie juist weer tijd en geld kan besparen.
- 5.
Eénduidige werkwijze
Elk participatieproces verloopt anders, maar wordt wel volgens een vaste systematiek vormgegeven. De instrumenten die hierbij worden gebruikt zijn het afwegingskader, impactanalyse, stakeholdersanalyse en de participatieladder.
- 6.
Duidelijkheid vooraf
Verwachtingsmanagement is essentieel bij participatie. Bij de start van een participatieproces bieden we maximale duidelijkheid over waar de participatie precies over gaat, hoeveel ruimte er is binnen de kaders, hoe er tijdens en na het participatieproces keuzes worden gemaakt en tenslotte hoe dit aan de betrokkenen wordt teruggekoppeld. Ook moet er duidelijkheid zijn over de rollen, de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van alle participanten. Dit vraagt om een open en duidelijke manier van communiceren.
- 7.
We doen ons best alle belanghebbenden te bereiken
We vinden het belangrijk om bij het organiseren van participatieprocessen extra aandacht te geven aan het bereiken van álle belanghebbenden. Ook belanghebbenden die een drempel ervaren om te participeren. We noemen dit een ‘inclusieve aanpak’.