GEMEENTEBLAD
Officiële uitgave van de gemeente Noardeast-Fryslân

Uitvoerings- en handhavingsstrategie gemeente Noardeast-Fryslân 2024-2028
SAMENVATTING
De uitvoerings- en handhavingsstrategie beschrijft hoe de gemeente invulling geeft aan haar taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit document dient als leidraad om ambities en doelen te realiseren, gericht op het bevorderen van naleving en het beschermen van de leefomgeving en openbare orde.
Noardeast-Fryslân heeft als ambitie het bereiken en in stand houden van een veilige, gezonde, schone, biodiverse en duurzame fysieke leefomgeving. Deze ambitie is overeenkomstig het doel van de Omgevingswet, het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving met oog voor duurzame ontwikkelingen. En daar waar dat nodig is te zorgen voor verbetering. De strategie ondersteunt een evenwichtige benadering waarin preventie, naleving en consequent handelen centraal staan.
Voor het volledig uitvoeren van alle U&H-taken is niet voldoende capaciteit beschikbaar. Om de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk in te kunnen zetten moeten er keuzes worden gemaakt en prioriteiten bepaald. Voor het stellen van prioriteiten is in 2024 een omgevingsanalyse en integrale risicoanalyse vastgesteld. Hierbij wordt gekeken naar lokale omstandigheden, zoals kwetsbare gebieden, maatschappelijke en bestuurlijke risico’s en de mate van overtredingsrisico’s. Dit zorgt voor een gerichte inzet van middelen en capaciteit.
De aanpak die we kiezen voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht of handhaving, verdelen wij in vier verschillende strategieën. Met deze strategieën denken we het meeste effect te behalen op onze doelstellingen en de daartoe gestelde prioriteiten en uitgangspunten. Ze zijn onderling met elkaar verweven en er gezamenlijk op gericht om de omgevingskwaliteit en het naleefgedrag te vergroten, risico’s daarmee te beperken en een goede uitvoeringskwaliteit, dienstverlening en samenwerking te waarborgen. De uitvoeringsstrategieën geven inwoners, bedrijven en bezoekers in onze gemeente inzicht in hoe we ons werk doen.
Door deze strategieën integraal toe te passen, wil de gemeente een transparante, consistente en rechtvaardige uitvoering van haar taken waarborgen. Dit bevordert niet alleen de naleving, maar versterkt ook het vertrouwen van de inwoners en bedrijven in de overheid.
1

INLEIDING
1.1

Aanleiding
Voor u ligt de uitvoerings- en handhavingsstrategie voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (U&H) 2024-2028 van de gemeente Noardeast-Fryslân). De actualisatie is nodig door de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de omgevingsvisie van de gemeente, de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), verbeterpunten vanuit het Interbestuurlijk Toezicht door de provincie en ervaringen vanuit de praktijk. Verder is in de voorbije periode een nieuwe coalitie met een bijbehorend coalitieakkoord aangetreden.
De strategie heeft dezelfde looptijd als de omgevingsvisie. Eens per vier jaar wordt de visie geëvalueerd en dit beleid volgt de evaluatietermijn. Beleid en regelgeving worden regelmatig geëvalueerd en herzien. We doorlopen voortdurend een cyclisch proces van beleidsontwikkeling, vertalen naar regels, uitvoering en terugkoppeling, de zogenoemde beleidscyclus. We monitoren hoe de leefomgeving zich ontwikkelt en evalueren de werking van de omgevingsvisie.
De Omgevingswet hanteert het begrip “Uitvoering” voor alles wat met het vakgebied vergunningverlening te maken heeft en het begrip handhaving voor alles wat met toezicht en handhaven te maken heeft
1
Zie hoofdstuk 18 van de Omgevingswet en hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit
. In dit document sluiten wij aan bij deze wettelijk bepaalde begrippen. In de strategie wordt het integrale beleid van de gemeente op het gebied van de fysieke leefomgeving voor de komende vier jaar vastgelegd. Onder de fysieke leefomgeving vallen in ieder geval de U&H-taken die voortvloeien uit wet- en regelgeving op het gebied van het omgevingsrecht. Daarnaast vallen ook de U&H-taken voortvloeiend uit de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) en andere bijzondere wetgeving onder de reikwijdte van deze strategie. Zie Bijlage A.
De beleidsmatige keuzes ten aanzien van de U&H-taken die Noardeast-Fryslân de komende vier jaar uitvoert zijn in de geactualiseerde risicoanalyse opnieuw vastgelegd
2
Risicoanalyse 2024
. Met de risicoanalyse is de vraag WAT wij belangrijk vinden beantwoord en in de U&H strategie en het jaarlijks uitvoeringsprogramma beschrijven wij HOE wij de prioriteiten van een aanpak voorzien.
Voor het uitvoeren van de basistaken die de FUMO voor haar deelnemers uitvoert is een provincie brede uitvoerings- en handhavingsstrategie opgesteld.
1.2

Kwaliteitscriteria
Proces
Met dit beleidsplan geeft de gemeente Noardeast-Fryslân uitvoering aan de wettelijke eisen voor de U&H-taken. Hantering van een sluitende beleids- en operationele cyclus, de BIG-8 cyclus (figuur 1), is een belangrijke voorwaarde voor het resultaatgericht organiseren en sturen. In het Omgevingsbesluit, artikelen 13.5 t/m 13.7, staat weergegeven waaraan het beleid moet voldoen. Het voldoen aan de procescriteria borgt een gesloten plan-do-check-act cyclus, die in volgorde bestaat uit: (dit beleid betreft de eerste bullet)
- •het opstellen van een strategisch beleidskader (omgevingsanalyse, probleem- en risicoanalyse, prioriteiten en bijbehorende doelen);
- •vervolgens overgaat in de daadwerkelijke uitvoering van de U&H-taken (planmatig geborgd in een jaarlijks uitvoeringsprogramma);
- •het monitoren van de geleverde prestaties op basis van kritische prestatie-indicatoren;
- •eindigt (c.q. begint opnieuw) met het bijstellen van het beleid naar aanleiding van de ervaringen in de praktijk.
Figuur 1. BIG-8 cyclus
Kwaliteitseisen medewerkers
Voor de uitvoering van U&H-taken gelden kwaliteitscriteria
3
Kwaliteitscriteria 2.3 Ow, gebaseerd op hoofdstuk 13 Omgevingsbesluit
. De kwaliteitscriteria voor de kritische massa (deskundigheid en ervaring) zijn verplicht voor U&H-taken van het basistakenpakket van de FUMO. Voor de door de gemeente zelf uitgevoerde U&H-taken geldt er een zogenaamde zorgplicht. De invulling hiervan is overgelaten aan het bevoegd gezag. Noardeast-Fryslân heeft voor zowel de basistaken als de niet-basistaken de Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht vastgesteld. Hiermee heeft zij gekozen voor een kwaliteitsniveau dat aansluit bij de Friese schaal “Frysk Peil” en problematiek.
1.3

Ontwikkelingen
De Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) zijn twee belangrijke wetgevingsontwikkelingen die aanzienlijke veranderingen met zich meebrengen voor de U&H taken. De Omgevingswet is bedoeld om regelgeving rondom de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen en te harmoniseren. Het doel is om procedures te vereenvoudigen, besluitvorming integraler te maken en te versnellen en de kwaliteit van de leefomgeving, waar nodig, te verbeteren.
In 2024 heeft de gemeente de omgevingsvisie vastgesteld
4
Omgevingsvisie d.d. 11 juli 2024
met een vooruitblik naar 2030. In de omgevingsvisie wordt vanuit het doel van de omgevingswet, integraal beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, de lijnen naar de toekomst uitgezet. De omgevingsvisie vormt mede de basis voor dit beleid.
De Wkb richt zich op het verbeteren van de bouwkwaliteit
5
Vanaf 1-1-2024 voor aangewezen bouwwerken, Gevolgklasse 1 zoals nieuwbouw (recreatie)woningen, kleinere bedrijfsruimte, aangewezen infrastructuur)
en het versterken van de positie van de bouwconsument. Deze wet introduceert een nieuw stelsel van kwaliteitsborging waarbij onafhankelijke kwaliteitsborgers worden ingezet om de bouwkwaliteit te toetsen. De gemeente heeft een geheel andere taak bij Wkb zaken dan voorheen onder de Wabo. De Wkb is opgenomen in een nieuw deel van de Woningwet naast de Omgevingswet. De voormalige omgevingsvergunning voor het bouwen is (vooralsnog in 2024 alleen voor nieuwbouw) in twee activiteiten opgesplitst. Een technische bouwactiviteit en ruimtelijke bouwactiviteit. Het bouwtechnische deel, voor bouwwerken met gevolgklasse I, wordt voortaan getoetst door onafhankelijke kwaliteitsborgers. De goede ruimtelijke inpassing wordt getoetst door de gemeente. De gemeente heeft naast de privatisering van het toezicht nog steeds de handhavingstaak bij het private toezicht op nieuwbouw en is overigens ook aan zet bij illegale bouwprocessen waar geen privaat bouwproces is gestart. Vanaf 2025 gaat naar verwachting ook verbouw onder privaat bouwtoezicht vallen. In het omgevingsplan staan de regels die moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
1.4

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader geschetst waarbinnen dit beleid tot stand is gekomen. In hoofdstuk 3 staan de ambities en doelen die Noardeast-Fryslân de komende beleidsperiode wil realiseren beschreven. De prioriteiten en de wijze waarop wij tot deze prioriteitenstelling zijn gekomen is uitgewerkt in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 zijn de strategieën te vinden waarin is omschreven hoe aanvragen en meldingen worden getoetst en toezicht en handhaving zal worden uitgevoerd. Tot slot is in hoofdstuk 6 de uitvoering van dit beleid uitgewerkt en treft u bij dit beleidsstuk nog een aantal relevante bijlagen aan.
2

WETTELIJK KADER
Dit hoofdstuk beschrijft het wettelijk kader waarbinnen dit beleid tot stand is gekomen en is gericht op de wetgeving zoals beschreven in bijlage A.
2.1

Omgevingswet
Voor het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving van de gemeente
6
Zoals bepaald in artikel 1.2 Omgevingswet
geldt sinds 1 januari 2024 de Omgevingswet. Via de Omgevingswet beschikt de overheid over een wettelijk stelsel voor de U&H taken, nader uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. Hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit verplicht het bevoegde gezag over een uitvoerings- en handhavingsstrategie te beschikken, op basis waarvan jaarlijks een uitvoeringsprogramma dient te worden gemaakt en jaarlijks verslag over dient te worden gedaan.
2.1.1

Kwaliteitsbevordering
Afdeling 18.3 van de Omgevingswet biedt de grondslag voor de kwaliteitsbevordering van de uitvoering en handhaving. Hierin zijn regels opgenomen over de kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken. Voor in principe alle U&H-taken van het bevoegd gezag geldt er een zorgplicht. De wet schrijft niet voor hoe hier invulling aan moet worden gegeven, dit is aan het bevoegd gezag zelf. Voor de taken die onder het basistakenpakket vallen geldt dat het kwaliteitsniveau via een verordening moet worden vastgelegd.
De gemeente Noardeast-Fryslân heeft voor alle U&H-taken, waarvoor zij het bevoegd gezag is, de Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht vastgesteld
7
Raadsvergadering 7 maart 2024
. De verordening is dus van toepassing op de basistaken van de FUMO en de niet-basistaken. De kwaliteitscriteria waar het binnen deze verordening om gaat wordt het Frysk Peil genoemd, welke in brede Friese samenwerking door de bevoegde gezagen zijn ontwikkeld.
2.1.2

Inhoud uitvoerings- en handhavingsstrategie
Wat het beleid van de gemeente minimaal dient te beschrijven is vastgelegd in artikel 13.6 van het Omgevingsbesluit.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie biedt in ieder geval inzicht in:
- •de gestelde prioriteiten op basis van de geactualiseerde risicoanalyse 2024;
- •de strategie die wij toepassen op de prioriteiten;
- •de methode die wordt gebruikt om te bepalen of de doelen die prioriteiten zijn bereikt;
- •
de criteria die worden gebruikt bij het beoordelen van en beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen, maatwerkbesluiten, ontheffingen het beoordelen van meldingen en informatieplichten
8
Verder uitgewerkt in protocollen en werkinstructies
;
- •de integrale beoordeling en eigen werkwijze bij het verlenen van omgevingsvergunningen, maatwerkbesluiten, ontheffingen en het beoordelen van meldingen en informatieplichten.
De strategie biedt ook inzicht in:
- •de afspraken die door bestuursorganen onderling en met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden;
- •de wijze waarop toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet wordt gehouden;
- •de wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en eventueel daaraan verbonden consequenties;
- •
de wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd
9
LHSO, zie Bijlage D
;
- •de wijze waarop wordt gehandeld na geconstateerde overtredingen die zijn begaan door of in naam van een bestuursorgaan of een andere tot de overheid behorende instantie.
2.2

Algemene Plaatselijke Verordening en Bijzondere Wetten
De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) bevat regels over de fysieke leefomgeving én over de openbare orde en veiligheid. Beide soorten regels zijn nodig om de kwaliteit, de leefbaarheid en de veiligheid van de leefomgeving te waarborgen en waar nodig te verbeteren. Daarnaast zijn er nog een aantal bijzondere wetten, zoals de Alcoholwet en de Wet op de kansspelen. Gezien de raakvlakken tussen deze beleidsonderdelen en de uitvoering van U&H-taken is dit beleidsplan ook op deze onderdelen van toepassing.
3

AMBITIES EN DOELEN
In dit hoofdstuk worden de ambities en doelen van Noardeast-Fryslân beschreven. De ambities zijn afgeleid van de ‘Besturings- en organisatiefilosofie’ (BOF) en de omgevingsvisie. De ambities en het wettelijk kader zijn de basis voor het bepalen van de beleidsdoelen voor de U&H-taken.
3.1

Ambities
De omgevingsvisie bevat voor de gemeente het volgende Toekomstperspectief:
Noardeast-Fryslân streeft ernaar een leefbare en aantrekkelijke gemeente voor de Mienskip te zijn. In 2030 is het een vitale, gezonde, ondernemende en duurzame gemeente met een sterke Mienskipssin. Je kunt in Noardeast-Fryslân prettig wonen en werken in de gemeente zelf of de regio. De gunstige ligging in de noordelijke stedelijke driehoek draagt daaraan bij. De economische structuur is verbeterd door een evenwichtige en duurzame mix van economische activiteiten. Noardeast-Fryslân staat op de kaart als een aantrekkelijk en gastvrij (water)recreatiegebied. Dokkum is een aantrekkelijke, sterke regiostad en de dorpen zijn vitaal en leefbaar, de voorzieningen bereikbaar. We koesteren en beschermen onze diverse monumenten en ander erfgoed, landschappelijke kwaliteiten en unieke waarden. Onze elektriciteitsbehoefte wordt in 2030 voor minimaal 70% op een duurzame wijze opgewekt en we zijn een eind op weg om klimaatbestendig te worden. We doen dit samen met inwoners, bedrijfsleven en andere partners.
Deze strategie borduurt voort op dit Toekomstperspectief en heeft mede als doel een stevige bijdrage te leveren aan dit perspectief.
3.2

Doelen
Noardeast-Fryslân heeft als ambitie het bereiken en in stand houden van een veilige, gezonde, schone, biodiverse en duurzame fysieke leefomgeving. Deze ambitie is overeenkomstig het doel van de Omgevingswet, het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving met oog voor duurzame ontwikkelingen. En daar waar dat nodig is te zorgen voor verbetering. In de risicoanalyse en prioritering zijn deze doelen verwerkt.
De komende beleidsperiode willen wij vanuit het beschreven toekomstperspectief, de ambitie, het volgende realiseren:
- •Een gesloten beleidscyclus voor de U&H-taken - •De uitvoerings- en handhavingsstrategie is de basis voor besluitvorming - •De U&H-taken worden op een professionele wijze en op een kwalitatief hoog niveau uitgevoerd
Een gesloten beleidscyclus voor de U&H-taken
Er is een nieuw beleidsplan waarin keuzes worden gemaakt en prioriteiten bepaald. Er worden jaarlijks uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen opgesteld en er vindt jaarlijks monitoring en evaluatie plaats.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie is de basis voor besluitvorming
Vergunningverlening, toezicht en handhaving worden uitgevoerd en gericht op de vastgestelde prioriteiten. Daarbij hanteren wij de regel: waar het kan zijn we soepeler en op locaties waar dat nodig is zijn we strenger of staan we activiteiten niet toe.
10
Zie hiervoor ook de Omgevingsvisie, specifiek hoofdstukken 3 en 7, de foto van de leefomgeving van de gemeente
11
Relatie met Hoge ambitie, Standaard en Meer ruimte in de Omgevingsvisie
De U&H-taken worden op een professionele wijze en op een kwalitatief hoog niveau uitgevoerd
Medewerkers voldoen aan de wettelijke kwaliteitscriteria en de U&H strategieën en werkwijzen worden op de juiste wijze toegepast.
Voor de uitvoering van de U&H-taken betekend dit het volgende:
Uitvoering
- •Aanvragen om vergunningen en meldingen, maatwerk, informatieplichten en ontheffingen worden binnen de daarvoor voorgeschreven wettelijke termijnen afgehandeld. Voorkomen moet worden dat de gemeente in gebreke wordt gesteld bij te laat beslissen.
- •95% van de verleende vergunningen houdt stand in een eventuele bezwaar- of beroepsprocedure.
Handhaving
- •Formele verzoeken tot handhaving, klachten en meldingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden zo vlot als mogelijk in behandeling genomen. De afhandeling leggen wij jaarlijks vast in een klachtenoverzicht. De prioritering en risico’s zijn hierin mede bepalend. In samenspraak met partijen wordt gezocht naar een passende oplossing waarbij de eigen verantwoordelijkheid van een ieder wordt gestimuleerd.
- •Mede op basis van het jaarlijks klachtenoverzicht en analyse daarvan beoordelen wij welke klachten wij met proactief beleid kunnen voorkomen.
- •95% van de geplande controles op omgevingsvergunningen wordt uitgevoerd.
- •De registratie van toezicht en handhaving is op orde.
- •Het naleefbeeld op de gestelde prioriteiten monitoren wij. Het naleefdoel is daarbij minimaal 90%.
- •95% van alle handhavingsbeschikkingen houden stand in een eventuele bezwaar- of beroepsprocedure.
Per taakveld zijn de gespecificeerde doelen:
Onderdeel | Taakveld | Wetgeving | Prioriteit, ambitie en doel Beleidsdoel = 90% naleving
(Buiten)ruimte | Bouwen en RO | Omgevingswet / Omgevingsplan | - •Het strijdig gebruik van gebouwen en gronden, inclusief illegale bouwwerken tegengaan en beëindigen - •Kwaliteit fysieke leefomgeving behouden en waar mogelijk verbeteren
Bouwwerken, infrastructuur | Bouwen en RO | Omgevingswet Woningwet / Omgevingswet Besluit bouwwerken leefomgeving Bouwverordening / Omgevingsplan | - •Het voorkomen van onveilige situaties - •Constructieve- en brandveiligheid op orde bij gebruiksfuncties met een hoog risico - •Illegale bouw- en sloopactiviteiten beëindigen
Erfgoed | Bouwen en RO | Erfgoedwet / Omgevingsplan | - •Gebouwen met een monumenten status beschermen - •Locaties met een archeologische monumenten status beschermen
BOPA | Bouwen en RO | Omgevingswet / Omgevingsplan | - •Beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving - •Zorgdragen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Milieu en natuur, water, watersystemen | Milieu, natuur en water | Omgevingswet / Omgevingsplan Wet milieubeheer | - •Creëren van een veilige en schone leefomgeving - •Vanuit Mba’s worden geen verontreinigende stoffen in de lucht, het water of de bodem gebracht. Indien niet mogelijk worden deze zoveel als mogelijk beperkt. - •Behouden en stimuleren biodiversiteit - •Behouden landschappelijke en natuur waarden
Openbare ruimte | Publiek domein | Algemene plaatselijke verordening | - •Overlast, gevaarlijke situaties en vervuiling in de openbare ruimte voorkomen - •Fout parkeren en parkeerexcessen (met name in de binnen stad) tot een minimum beperken - •Overlast jeugd en uitgaanspubliek bestrijden
Evenementen | Publiek domein | Algemene plaatselijke verordening | - •Algehele veiligheid rondom evenementen borgen voor bezoekers en omgeving.
Horeca, alcohol, gokken | Publiek domein | Alcoholwet / Wet op de kansspelen | - •Voorkomen schade door alcoholmisbruik met name onder minderjarigen - •Drank- en horecavergunningen / Alcoholvergunningen zijn op orde
Ondermijning | Publiek domein Bouwen en RO Milieu, natuur en water | Wet bibob | - •Voorkomen dat de gemeente (onbewust) illegale activiteiten faciliteert
4

PRIORITEITENSTELLING
Voor het volledig uitvoeren van alle U&H-taken is niet voldoende capaciteit beschikbaar. Om de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk in te kunnen zetten moeten er keuzes worden gemaakt en prioriteiten bepaald. Voor het stellen van prioriteiten is in 2024 een omgevingsanalyse en integrale risicoanalyse vastgesteld.
4.1

Omgevingsanalyse
De omgevingsvisie beschrijft de fysieke leefomgeving van de gemeente en de te verwachten trends. Samenvattend:
Landschap
Noardeast-Fryslân heeft een rijk landschap met veel waardevolle landschappelijke, cultuurhistorische en biodiverse structuren en elementen. Het landschap is gevormd over een periode van duizenden jaren. Door de verschillen in ontstaansgeschiedenis (door ligging, ondergrond, water en menselijk handelen) zijn er in de gemeente 10 verschillende landschapstypen ontstaan. Elk landschapstype heeft zijn eigen karakteristiek. De verschillende karakteristieken dragen bij aan de verschillende identiteiten binnen de gemeente en zijn de basis voor het gebruik van het landschap en de verscheidenheid in biodiversiteit.
Natuur
Noardeast-Fryslân heeft hoogwaardige natuur- en landschapsparken. De Waddenzee aan de noordzijde is uitgeroepen tot Unesco Werelderfgoed. Het is op wereldschaal een uniek natuurgebied. Nationaal Park Lauwersmeer ligt in het noordoosten op de grens met de provincie Groningen. Het gebied is vooral beroemd om de vele soorten vogels die er leven en broeden. Daarnaast is het een waardevol recreatiegebied. Zowel de Waddenzee als het Lauwersmeer behoren tot het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Een groot deel van het (voormalig) veengebied aan de zuidzijde valt binnen het Nationaal Landschap Noardlike Fryske Wâlden. De elzensingels maken het tot een prachtig landschap waar een unieke combinatie van agrarisch gebruik, bewoning, natuur en cultuurhistorie aanwezig is.
Cultureel erfgoed
De gemeente is rijk aan cultureel erfgoed. Er zijn 526 rijksmonumenten, daarom hoort het bij de grote monumentengemeenten van Nederland. Ook heeft de gemeente de meeste archeologische monumenten en percelen. En zijn er 12 beschermde dorpsgezichten en één beschermd stadsgezicht. Naast deze door het rijk aangewezen monumenten en beschermde gezichten zijn er nog veel meer waardevolle elementen zoals karakteristieke panden in de stad en dorpen, bijzondere landschapselementen en karakteristieke erfbeplanting in het buitengebied. Cultureel erfgoed is sfeerbepalend en belangrijk voor de identiteit van plekken. Het maakt de gemeente aantrekkelijk om te leven en het is belangrijk voor toerisme. Ons erfgoed is karakteristiek voor ons gebied en daarom iets om trots op te zijn en te behouden voor de toekomst.
Regiostad Dokkum, vitale en leefbare dorpen
Dokkum en Kollum zijn de kernen met bovenlokale voorzieningen zoals gezondheidszorg en scholen voor voortgezet onderwijs. De stad Dokkum heeft als grootste en centrale kern in de regio een belangrijke regiofunctie. Dit betekent een groot verzorgingsgebied met bereikbare voorzieningen. De stad is goed bereikbaar via Centrale As en de ontsluitingsstructuur van rondwegen. Daarmee heeft Dokkum ook een functie voor het bieden werkgelegenheid door de aanwezigheid van bedrijventerreinen. Dokkum heeft een prachtige, compacte binnenstad met een uniek historisch karakter. De beeldbepalende bolwerken en grachten omsluiten de binnenstad. De verbinding met en ligging aan de Dokkumer Ie is een belangrijke kwaliteit van Dokkum.
De 52 dorpen in Noardeast-Fryslân zijn over het algemeen zeer vitaal. De sociale samenhang is sterk. Mensen pakken samen zaken op en zorgen voor elkaar. De inwoners zijn in veel dorpen onmisbaar voor het op peil houden van basisvoorzieningen in de dorpen.
Economie
De economie is belangrijk voor de leefbaarheid van de regio. In Noardeast-Fryslân kennen we vier belangrijke ‘stuwende sectoren’. Dit zijn sectoren die een significante bijdrage leveren aan de groei en ontwikkeling van de regio voor de langere termijn. De belangrijke stuwende sectoren zijn landbouw en agrofood, maakindustrie (met name bouw en metaal) en in toenemende mate de recreatie- en toerismesector.
Zie voor de “foto van de gemeente” (de omgevingsanalyse) verder hoofdstukken 3 en 7 van de Omgevingsvisie.
4.2

Risicoanalyse
De beleidsmatige keuzes zijn grotendeels bepaald door het uitvoeren en vaststellen van een probleem- en risicoanalyse. Bij deze analyse is een inschatting gemaakt van de ernst van mogelijke effecten die overtredingen van regels kunnen hebben en de verwachte overtredingskans hiervan. Door de risico’s op deze manier in kaart te brengen is het mogelijk om de U&H-taken risicogericht aan te sturen. Ook kan hierdoor de beschikbare capaciteit ingezet worden op die gebieden waar de risico’s het grootst zijn. Tegelijkertijd wordt duidelijk welke taken een hoge, gemiddelde of lage prioriteit hebben.
De risicoanalyse is gebaseerd op een landelijk veel gebruikt model zoals dat door het ministerie van Justitie is ontwikkeld. Dit model heeft de volgende definitie:
Risico = negatief effect x de kans op overtreding
Het gaat hier kort om de, naar maatschappelijke normen, ongewenste gevolgen van een activiteit (het negatieve effect), verbonden met de kans dat deze zich bij niet naleven van de wet- en regelgeving zullen voordoen. Van alle te onderscheiden activiteiten wordt de kans bepaald dat dit voorkomt en vervolgens afgezet tegen de ernst van de gevolgen daarvan. De risicoanalyse resulteert in een matrix waarin de omvang van het risico van de verschillende activiteiten inzichtelijk is gemaakt.
De probleem- en risicoanalyse treft u aan in bijlage C.
4.3

Prioriteiten
In de risicoanalyse zijn de meest voorkomende U&H-taken en activiteiten verdeeld in prioriteit hoog, gemiddeld of laag. De U&H-taken en activiteiten waarbij de risico’s het grootst zijn hebben de hoogste prioriteit gekregen.
Hoge prioriteit (in omgevingsvisie “Hoge ambitie”)
Een hoge prioriteit betekent dat aanvragen om vergunning en meldingen integraal, grondig en uitgebreid worden getoetst. Toetsing vindt plaats op alle onderdelen. Het toezicht bestaat uit actief, planmatig en structureel toezichthouden. Vergunningen, informatieplichten en meldingen worden gecontroleerd op alle aanvraag- en indieningsvereisten en voorschriften. Geconstateerde tekortkomingen of overtredingen worden zo spoedig mogelijk hersteld of ongedaan gemaakt.
Gemiddelde prioriteit (in omgevingsvisie “Standaard”)
Een gemiddelde prioriteit betekent dat aanvragen om vergunning en meldingen gedegen en representatief worden getoetst. Toetsing vindt plaats op de belangrijkste onderdelen. Het toezicht bestaat uit incidenteel en steekproefsgewijs toezichthouden. Vergunningen en meldingen worden op de belangrijkste onderdelen en voorschriften gecontroleerd. Geconstateerde tekortkomingen of overtredingen worden binnen een redelijke termijn hersteld of ongedaan gemaakt.
Lage prioriteit (in omgevingsvisie “Meer ruimte”)
Een lage prioriteit betekent dat aanvragen om vergunning en meldingen op basisniveau worden getoetst. Toetsing vindt hoofdzakelijk plaats op volledigheid en globaal op de onderdelen. Het toezicht op deze taken en activiteiten is minimaal. Het toezicht vindt hoofdzakelijk plaats op basis van een klacht, melding of handhavingsverzoek.
5

STRATEGIEËN
In de omgevingsvisie heeft de gemeente Samenwerkingsprincipes en Samenwerkingswaardes vastgesteld. Wij passen deze principes en waarden toe in het U&H taakveld. Hiermee willen wij ook voldoen aan de wettelijke competentie vereisten voor de organisatie.
12
Kwaliteitscriteria deel D, versie 2.3
Samenwerkingsprincipes:
- •We hanteren mei-inoar - •We hanteren altijd onze samenwerkingswaarden: mienskip op één, gelijkwaardig, heldere verwachtingen, open(houding), transparant - •We houden ons aan de participatieregels - •We gaan uit van het ‘ja, mits’ principe - •We gaan van toetsen achteraf naar overleggen vooraf
We betrekken elkaar in elkaars plannen en werken vanaf het begin met elkaar samen. Het betrekken van inwoners is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van initiatiefnemers en overheid, waarbij we zoveel mogelijk sturen op draagvlak. Dit betekent niet altijd dat dit leidt tot een plan waar iedereen mee instemt.
Samenwerkingswaarden:
- •Mienskip op één - •Gelijkwaardig - •Heldere verwachtingen - •Open(houding) - •Transparant
Mienskip
op één
We hechten aan de wijsheid van de groep. Daarom pakken we maatschappelijke uitdagingen met de hele samenleving op en bepalen we samen de richting die we gaan.
Gelijkwaardig
Iedereen die dat wil moet kunnen meedoen. Dat vraagt om een gelijk gesprekspodium waar respectvol met elkaar wordt omgegaan en alle belangen ruimte krijgen.
Heldere verwachtingen
Doen wat je zegt en zeggen wat je doet, dat maakt ons betrouwbaar als overheid. Daarom zijn we altijd eerlijk over wat niet kan en wat juist wel en waarom.
Open(houding)
We luisteren met oprechte aandacht en zijn benieuwd naar onverwachte oplossingen. Dat vraagt om wendbaarheid, inlevingsvermogen en een persoonlijke benadering.
Transparant
Een gelijke informatiepositie zorgt ervoor dat iedereen die dat wil mee kan doen en weet wat er gebeurt met de uitkomsten van het proces. Daarom is transparantie zo belangrijk.
Om de juiste keuzes te maken en de gewenste effecten te bereiken hanteert Noardeast-Fryslân deze U&H strategie. Met de strategie willen we het naleefgedrag van inwoners en bedrijven waar dat nodig is verbeteren en overtredingen voorkomen.
5.1

Preventiestrategie
Het doel van een preventiestrategie is “voorkomen is beter dan genezen (handhaven)”. Met de preventiestrategie willen wij spontane naleving door burgers en bedrijven bevorderen. Voor een goed werkende preventiestrategie dienen wet- en regelgeving handhaafbaar te zijn en regels helder en duidelijk. Deze vaak nieuwe regels moeten bekend zijn bij inwoners en bedrijven en op acceptatie kunnen rekenen. Als de regels handhaafbaar, bekend en begrijpelijk zijn zal dit leiden tot een betere naleving. Communicatie met de Mienskip over de nieuwe generatie wet- en regelgeving is hierbij een belangrijk instrument.
Communicatie
Waar mogelijk wordt communicatie op verschillende manieren ingezet binnen de gemeentelijke organisatie. Actieve communicatie draagt bij aan een leefbare en veilige leefomgeving. Actieve communicatie kan een positief effect hebben op het veiligheidsgevoel en zorgen voor draagvlak onder de inwoners. Dit draagt bij aan de bekendheid van geldende regelgeving. Preventie moet ertoe leiden dat een deel van de overtredingen door onze inwoners en bedrijven wordt voorkomen. Het betreft vooral overtredingen die door goedwillende en onbewuste overtreders worden gemaakt.
De middelen die ingezet worden ten aanzien van dit instrument hangen af van de over te brengen boodschap. Waar mogelijk worden voorlichting en communicatie ingezet als preventief middel om naleving te bevorderen. Bij nieuwe wet- en regelgeving worden inwoners en bedrijven geïnformeerd. Dit kan collectieve voorlichting zijn maar ook individueel met inwoners en/of bedrijven of voor bepaalde doelgroepen.
Noardeast-Fryslân zet communicatie op verschillende manieren in.
Voorbeelden van communicatie zijn:
- •Informeren van de Mienskip over de door de gemeente gekozen prioriteiten ter bevordering van de spontane naleving.
- •Informatieverstrekking over beleid en wetgeving op de gemeentelijke website.
- •Verwijzing naar websites van (landelijke) overheden met actuele informatie over wetgeving.
- •Vergunningverleners informeren aanvragers over wet- en regelgeving en over de achtergronden daarvan. Ook maken zij duidelijk waarom bepaalde voorschriften gesteld worden. Bij gecompliceerde aanvragen heeft het de voorkeur om vooroverleg te houden. Vergunningverleners verstrekken informatie over algemene voorschriften die naast vergunningvoorschriften gelden of bij een meld- of informatieplicht horen.
- •Tijdens toezicht geven wij uitleg over de regels en het doel daarvan.
- •In samenwerking met collega’s van de afdeling communicatie worden zo nodig brochures en folders opgesteld en worden voorlichtingsbijeenkomsten voorbereid en gegeven.
- •Beleid op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving wordt openbaar gemaakt, net als het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en het jaarverslag.
5.2

Uitvoeringsstrategie
Onder “Uitvoering” verstaan wij:
- •Het afgeven, actualiseren of wijzigen van een vergunning waarbij we aan een bedrijf, particulier of (bestuurlijke) organisatie toestemming verlenen om een bepaalde activiteit (die zonder vergunning verboden is en niet mag worden uitgevoerd), tóch uit te voeren - •Afhandelen van een melding - •Afhandeling van een informatieplicht - •Opleggen van een maatwerkbesluit - •Afgeven van een advies met instemming - •Het weigeren van een vergunning - •Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning
Onder de Omgevingswet is een vergunning eerder uitzondering dan regel. Veel activiteiten kunnen legaal uitgevoerd worden door vooraf een melding in te dienen of aan de informatieplicht te voldoen. Voor deze producten volgen wij de wettelijke eisen en vastgestelde beleidsuitgangspunten. We stellen heldere, transparante en handhaafbare vergunningen op en verlenen ze binnen de gestelde termijn (onder de Omgevingswet meestal regulier, 8 weken). Initiatiefnemers hebben een eigen verantwoordelijkheid om aan hun verplichtingen te voldoen. Bij initiatieven waar meerdere vergunningen of toestemmingen voor nodig zijn, stemmen we zoveel mogelijk af met andere bevoegde overheden en omgevingsdiensten. Daarbij functioneren wij als procesbegeleider, ook wel casemanager genoemd. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het aanvragen van zijn product. Dit doen we vanuit de 1-loket-gedachte. Hiermee voorkomen we dat we een activiteit deels vergunnen, maar deze op basis van andere wetgeving toch niet mag. Het vooroverleg is hierbij een belangrijk onderdeel. In de kwaliteitseisen heet dit vereiste “casemanagement”.
Het maken van een gedoogbeschikking is onderdeel van de gedoogstrategie. Een gedoogbeschikking heeft een andere insteek dan een vergunning. Daarnaast is het proces van gedogen gekoppeld aan handhaving, omdat we eerst afwegen om te handhaven.
13
Zie hiervoor verder 5.4
Stappenplan vergunningenstrategie
In onderstaand schema staan samengevat en globaal de stappen van het proces van vergunningverlening. Een aantal processtappen werken wij uit in interne protocollen en werkinstructies.
Stap 1
De Omgevingswet verplicht werken als 1- loket en een integrale, omgevingsgerichte beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de doelstellingen van de wet en komt terug in gewijzigde wettelijke voorschriften in de Awb over de coördinatiebepalingen. Het vooroverleg heeft hierin een belangrijke functie. Wel staat het een aanvrager vrij bepaalde activiteiten los aan te vragen. Onlosmakelijkheid kennen wij niet meer onder de Omgevingswet. Daarom zetten wij in op professioneel casemanagement.
Integraal werken is ons uitgangspunt
Bij de uitvoering benaderen we wetten en besluiten integraal. Dit betekent dat we plannen en initiatieven zo vroeg mogelijk integraal beoordelen, ook op basis van de uitvoeringstrategie. De betrokken bevoegde gezagen en omgevingsdienst(en) werken gericht met elkaar samen voor integrale en samenhangende besluitvorming, in ieder geval voor de reikwijdte van de fysieke leefomgeving.
Casemanagement uitvoering
Casemanagement is vaak de eerste stap in het proces van integrale benadering van een project of aanvraag. Daarna komt uitvoering en toezicht. Casemanagement is belangrijk voor de omgeving en de klant. Ook is het belangrijk voor de uitvoering van taken door betrokken organisaties of afdelingen. Het draagt bij aan integrale behandeling en het verkorten en transparant maken van procedures. Dit verhoogt het kwaliteit- en dienstverleningsniveau. Goed casemanagement zorgt voor een integrale beoordeling van samenhangende aanvragen en uiteindelijk besluitvorming op maat, passend in de omgeving en de specifieke locatie.
Vanuit de Omgevingswet en de bijbehorende kwaliteitscriteria moeten we casemanagement minimaal toepassen op de wettelijke taken die uit de Omgevingswet volgen. In de gemeente passen wij het casemanagement breder toe omdat er ook nog wetten en verordeningen naast de Omgevingswet gelden.
14
Zie voor de reikwijdte van deze strategie Bijlage A
Een “casemanager” voert het casemanagement uit. De casemanager is verantwoordelijk voor integrale beoordeling van aanvragen en coördineert samenhangende besluiten. De casemanager stemt af met andere betrokken bevoegde gezagen of adviesorganen, dit kunnen zijn:
- •(andere) Gemeente
- •Provincie Fryslan
- •FUMO
- •VR Fryslân
- •GGD Fryslân
- •Wetterskip Fryslân
- •Rijksoverheid (bijvoorbeeld IL&T, RWS, LNV, Defensie, EZ en SOdM)
Casemanagement omvat onder andere de volgende stappen:
- •
Coördinatie
Het stroomlijnen van de communicatie en afstemming tussen de aanvrager, de gemeente en andere betrokken instanties.
- •
Begeleiding
Het begeleiden van aanvragers door het vergunningverleningsproces, inclusief advies en ondersteuning bij de aanvraag.
- •
Monitoring
Het bijhouden van de voortgang van de vergunningaanvraag en het tijdig signalering van knelpunten of vertragingen.
- •
Integratie
Het samenbrengen van verschillende vergunningen en toestemmingen in één geïntegreerde omgevingsvergunning.
Casemanagement bij omgevingsvergunningen levert ons diverse voordelen op. Door de gecoördineerde aanpak wordt het proces efficiënter, wat tijd en kosten bespaart. Aanvragers krijgen duidelijk inzicht in de status en voortgang van hun aanvraag, wat leidt tot transparantie. Door coördinatie en monitoring kunnen knelpunten sneller worden opgelost, wat leidt tot snellere besluitvorming.
Stap 2
De vergunningenstrategie geeft aan op welke wijze aanvragen om vergunning door ons worden beoordeeld en meldingen of informatieplichten worden behandeld. Initiatieven worden integraal en vanuit het ‘ja, mits’ principe beoordeeld. De gemeente is verplicht alle aanvragen, meldingen e.a. in behandeling of ontvangst te nemen. Er kan echter wel verschil aangebracht worden in de diepgang van toetsing. De diepgang van toetsing is afhankelijk van de risico’s voor de fysieke leefomgeving, de specifieke locatie, die de activiteiten of aspecten met zich meebrengen en wordt bepaald aan de hand van de vastgestelde prioriteiten.
Aanvragen voorzien we van een goed bij de omgeving passend voorschriftenpakket.
De manier waarop we invulling geven aan casemanagement en vergunningverlening is afhankelijk van het kader waarbinnen we het samen met de partners beoordelen.
Hierbij maken we onderscheid tussen:
- •omvang en aard van aangevraagde activiteiten;
- •de specifieke omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd;
- •Daarnaast beoordelen we de aanvrager op naleefgedrag en in sommige gevallen op integriteit volgens ons Bibob beleid.
Op basis van deze indicatoren bepalen we of aanvragen technisch- of sociaal-maatschappelijk eenvoudig of complex zijn. Wij delen aanvragen in 4 typen vergunningen:
Vergunning eenvoudig (gemeente: meer ruimte)
Een vergunning voor een situatie met geringe technische en sociaal-maatschappelijke complexiteit bestaat vooral uit standaardvoorschriften. Activiteiten of aspecten op een locatie met een laag risico worden op basisniveau getoetst. Aanvragen of meldingen worden op hoofdlijnen getoetst op het voldoen aan de gestelde normen. Er wordt gecontroleerd op volledigheid en plausibiliteit van de documenten.
Voorbeelden: eenvoudige bouwwerken geen gebouw zijnde zoals erfafscheidingen, vlaggenmasten etc., het realiseren van een uitrit of het aanleggen van kabels of leidingen. Er zijn geen locatie specifieke problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex.
Vergunning eenvoudig+ (gemeente: standaard of hoge ambitie)
Is de situatie technisch-inhoudelijk niet complex maar sociaal-maatschappelijk wel, dan bestaat een vergunning vooral uit standaardvoorschriften en geven we extra aandacht aan afstemming, overleg en samenwerking tussen betrokken partijen. Aanvragen en meldingen worden getoetst aan de hand van de meest relevante voorschriften zoals voor veiligheid en gezondheid.
Voorbeeld: het huisvesten van arbeidsmigranten in een bestaand (
bedrijfs
)gebouw of woonunits. Technisch-inhoudelijk niet complex voor wat betreft bouwvoorschriften, milieuvoorschriften en voorschriften voor brandveiligheid. Het initiatief stuit echter op grote bezwaren vanuit de omgeving. De sociaal-maatschappelijke context is groot.
Vergunning specifiek (gemeente: standaard)
Bij een technisch-inhoudelijk complexe situatie met een geringe sociaal-maatschappelijke complexiteit bestaat de vergunning vooral uit specifieke voorschriften. Aanvragen en meldingen worden getoetst aan de hand van de meest relevante technisch-inhoudelijke voorschriften zoals voor veiligheid en gezondheid.
Voorbeelden: het verbouwen en verduurzamen van een rijksmonument of het vestigen van een autodemontage bedrijf op een bedrijventerrein. Sociaal-maatschappelijk gezien zijn er geen problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk vergt het de nodige afstemming en is het een lastige voor wat betreft risico’s en bepaling van de specifieke vergunningvoorschriften.
Vergunning specifiek+ (gemeente: hoge ambitie)
De situatie is technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk gezien complex. Dit vraagt om specifieke voorschriften in een vergunning en een zorgvuldige afstemming, samenwerking en overleg tussen betrokken partijen. Activiteiten of aspecten op een locatie met een hoog risico worden integraal, grondig en uitgebreid getoetst. Alle details van de aanvraag of melding worden diepgaand beoordeeld.
Voorbeeld: het realiseren van een zonnepark. Er is een aanpassing van het omgevingsplan nodig en daarnaast diverse andere toestemmingen. Onder de omwonenden is weinig draagvlak. Technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk een complexe aanvraag, waarin casemanagement een belangrijke rol vervult.
De 4 typen vergunningen schematisch weergegeven.
Figuur :Vier typen vergunningen, afhankelijk van de technisch-inhoudelijke en sociaal-maatschappelijke complexiteit van het project of activiteit en/of het gebied waarin het project of de activiteit plaatsvindt.
De indicatoren spelen bij vergunningverlening een belangrijke rol bij het formuleren van een bij de omgeving passend kader voor de activiteiten. De indeling is breder toepasbaar dan alleen voor vergunningen. Wij gebruiken de werkwijze ook voor het behandelen van meldingen, het verlenen van ontheffingen (APV), het opstellen van maatwerkvoorschriften of bij toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling.
Proces omgevingsvergunning gemeente
Na het casemanagement start het proces Uitvoering door de gemeente. Het proces van vergunningverlening kan variëren afhankelijk van het type vergunning en de specifieke vereisten van de gemeente of bevoegde instantie. Over het algemeen worden bij vergunningen voor bouwprojecten, evenementen, milieu en andere activiteiten vergelijkbare stappen doorlopen. Typische stappen in het vergunningverleningsproces zijn:
- •
Vooroverleg
Aanvragers kunnen in een vroeg stadium in overleg treden met de gemeente om de haalbaarheid van hun plannen te bespreken en advies te krijgen over de benodigde vergunningen en toestemmingen.
- •
Aanvraag indienen
De aanvraag wordt ingediend bij het omgevingsloket, waar alle benodigde documenten en informatie worden verzameld.
- •
Beoordeling
De gemeente en eventuele andere betrokken instanties beoordelen de aanvraag op basis van de geldende wet- en regelgeving.
- •
Besluit
Er wordt een besluit genomen over de vergunningaanvraag. Dit besluit kan positief, negatief of onder voorwaarden zijn.
- •
Bezwaar en beroep
Tegen het besluit kan bezwaar worden gemaakt en indien nodig beroep worden aangetekend bij de rechter.
Vooroverleg
Vooroverleg is een cruciaal onderdeel van het proces voor vergunningaanvragen onder de Omgevingswet. Met name voor de meer complexe initiatieven en initiatieven strijdig met het omgevingsplan kan het van belang zijn om in het voortraject van een aanvraag gebruik te maken van het vooroverleg. Vooroverleg biedt de mogelijkheid om vroegtijdig af te stemmen met de betrokken overheidsinstanties en andere relevante partijen. Dit helpt om eventuele knelpunten en bezwaren in een vroeg stadium te identificeren en aan te pakken. Tijdens het vooroverleg kunnen aanvragers waardevolle feedback krijgen over de volledigheid en juistheid van hun aanvraag. Door tijdig potentiële problemen te bespreken en de juiste informatie te verstrekken aan de aanvrager wordt het proces voorspelbaarder, transparanter en kan het aanzienlijk worden versneld. Hulpmiddelen voor het vooroverleg zijn de zogeheten intaketafel en omgevingstafel. De gemeente heeft hiervoor een eigen systeem ontwikkeld dat raadpleegbaar is op de website.
Participatie
Een aanvrager van een omgevingsvergunning is verplicht om gelijktijdig met de aanvraag aan te geven of participatie heeft plaatsgevonden. Wanneer participatie plaats heeft gevonden de manier waarop dit is gebeurd en wat de resultaten hiervan zijn. De aanvrager kan echter ook aangeven dat er geen participatie heeft plaats gevonden. De gemeente stimuleert aanvragers om aan participatie te doen. Dit kan voor de aanvrager een manier zijn om meer draagvlak voor het beoogde initiatief te krijgen. Om initiatiefnemers hierbij op weg te helpen is op de website uitgebreid aangegeven op welke manier een aanvrager participatie kan organiseren en zijn formats voor een participatieplan en -verslag beschikbaar gesteld. De gemeente heeft hiervoor het Participatiekader vastgesteld
15
Raadsvergadering d.d. 17 februari 2022.
.
APV en bijzondere wetten
In de APV heeft de gemeente de mogelijkheid om activiteiten die in de leefomgeving plaatsvinden aan eigen gemeentelijke regels te binden. Voor een aantal activiteiten eist de APV expliciet dat vooraf een vergunning wordt aangevraagd. Voor andere activiteiten dient een ontheffing te worden aangevraagd en bij weer andere kan volstaan worden met een melding. Risicovolle evenementen, of evenementen die (grote) overlast veroorzaken voor de omgeving of die veiligheidsrisico’s met zich meebrengen zijn vergunningplichtig. Op die manier kan preventief het risico en de overlast voor de omgeving beperkt worden.
Evenementen
Noardeast-Fryslân onderscheidt drie categorieën evenementen. Naast deze drie categorieën kennen wij ook nog de melding van een klein evenement. Deze indeling wordt landelijk veel gebruikt:
- •
Categorie A
De A-evenementen hebben een beperkte impact op de directe omgeving. Het zijn vergunningsplichtige evenementen. Deze aanvragen evenementen worden door de gemeente getoetst op eventuele veiligheid-, gezondheid- en verkeerselementen. Dit kan bijvoorbeeld een verkeersbesluit zijn of een ontheffing in het kader van de Alcoholwet, art. 35. De aanvrager ontvangt een vergunning met daarbij eventuele aanvullende voorschriften en/of aandachtspunten bij het organiseren van het evenement. Aanvullende voorschriften kunnen zijn: alcoholvergunning, wegafsluiting, geluidsoverlast of gebruik vuurwerk. In geval van constructies, wordt afzonderlijk advies gevraagd aan de bouwvergunningverleners.
- •
Categorie B
De B-evenementen hebben een grotere impact op de directe omgeving en worden om die reden altijd zwaarder getoetst dan a-evenementen. Aanvragen worden standaard getoetst op volledigheid, veiligheid en of er overlast beperkende maatregelen worden getroffen. In de meeste gevallen worden deze aanvragen ook voorgelegd aan hulpdiensten, de politie, Ghor en brandweer. Indien er constructies zoals tribunes of tenten geplaatst worden, dan wordt advies gevraagd aan de bouwvergunningverleners.
- •
Categorie C
De C-evenementen hebben een grote impact op de omgeving en kennen bovendien een hoog risico voor wat betreft veiligheid en openbare orde. Standaard wordt een vooroverleg gepland met de organisator om alle aspecten van het evenement met elkaar door te nemen. Ook hulpdiensten zoals politie en de veiligheidsregio Fryslân (Brandweer en GHor) zijn bij dit overleg betrokken. Dit overleg tussen deze partijen vindt standaard plaats en in de meeste gevallen wordt voor het evenement plaatsvindt een schouw uitgevoerd of de organisator alle voorschriften wel heeft nageleefd. Indien er constructies zoals tribunes of tenten geplaatst worden, dan wordt ook hier advies gevraagd aan de bouwvergunningverleners en toezichthouders bouw.
Overige APV toestemmingen
Alle overige vergunningen, ontheffingen en meldingen die op basis van de APV worden aangevraagd worden getoetst aan de daarvoor geldende regels. Indien nodig worden collega’s en externe partijen om advies gevraagd. Aanvragen worden altijd getoetst op volledigheid. De diepgang van de vervolgtoetsing hangt af van de prioriteit die hieraan is toegekend.
Horeca, alcohol en kansspelen
De Alcoholwet vereist dat voor het verkopen van drank een vergunning nodig is. Deze vergunning wordt door de gemeente verstrekt. Zowel de commerciële horeca als de niet- commerciële horeca moeten voor het mogen schenken van alcohol een vergunning aanvragen. Voor slijterijen, waar alcohol verkocht wordt met een promillage van meer dan 15% voor gebruik elders dan ter plaatse geldt eveneens een vergunningplicht. Aanvragers van een Alcoholwetvergunning worden geïnformeerd over welke stukken op grond van de wet allemaal moeten worden ingediend. Daarnaast worden de aanvragers gewezen op andere toestemmingen die naast een aanvraag om een Alcoholwetvergunning nodig zijn. Dit kan een exploitatievergunning zijn, een informatieplicht op basis van het omgevingsplan of een vergunning in verband met de aanwezigheid van een speelautomaat. Bij wijziging van een bestaande vergunning, meestal het wijzigen van het aanhangsel vanwege een verandering in de leidinggevenden, wordt de aanvraag alleen getoetst aan het onderdeel dat gewijzigd wordt.
De Alcoholwet bepaalt welke bijlagen bij de aanvraag om vergunning gevoegd moeten worden. Het kan hier gaan om een tijdelijke alcoholvergunning of een alcoholvergunning gekoppeld aan een exploitatievergunning. Elke aanvraag wordt volledig getoetst. De inrichting wordt voor dat deze in gebruik wordt genomen gecontroleerd op de inrichtingseisen door een toezichthouder. Bovendien voert de gemeente een Bibob-onderzoek uit als een Alcoholwetvergunning wordt aangevraagd voor een horeca-inrichting. Een Bibob-onderzoek vindt plaats om de integriteit van de ondernemer te beoordelen ter voorkoming dat een vergunning verleend wordt aan een persoon of organisatie die mogelijk criminele activiteiten financiert of faciliteert met zijn bedrijfsvoering.
Wet
Bibob
Het doel van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) is voorkomen dat de gemeente criminele activiteiten of het witwassen van crimineel verdiend geld mogelijk maakt. De gemeente voert daarom een Bibob-onderzoek uit bij activiteiten die een verhoogd risico op criminaliteit hebben. Met dit onderzoek controleert de gemeente iemands integriteit, dus of iemand te vertrouwen is en niet betrokken is bij criminele activiteiten. De gemeente kan ook mensen uit iemands zakelijke omgeving onderzoeken. De gemeente kan bij het vermoeden van crimineel misbruik beslissen geen vergunning, ontheffing, subsidie of overheidsopdracht te geven, of geen vastgoedtransactie te sluiten. Ook kan de gemeente beslissen om een vergunning of subsidie in te trekken of een overeenkomst te stoppen. Op grond van de Omgevingswet
16
Artikel 5.31 Omgevingswet
en onze beleidsregel voor de Wet Bibob gemeente Noardeast-Fryslân vindt een eigen onderzoek in beginsel plaats bij:
- •Alcoholwetvergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet voor horecabedrijven, behalve paracommerciële rechtspersonen.
- •Exploitatievergunning openbare inrichting zoals bedoeld in artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Noardeast-Fryslân 2024.
- •Exploitatievergunning speelgelegenheid zoals bedoeld in artikel 2:39 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Noardeast-Fryslân 2024.
- •Exploitatievergunning voor een seksinrichting of escortbedrijf zoals bedoeld in artikel 3:5 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Noardeast-Fryslân 2024.
- •Vergunningen voor verhuur van reguliere woonruimten in een aangewezen gebied of verhuur van verblijfsruimten aan arbeidsmigranten zoals bedoeld in artikel 5, lid 1 van de Wet goed verhuurderschap, onderdeel a of b.
- •Een vergunning zoals bedoeld in artikel 5.1 van de Omgevingswet voor een bouwactiviteit met een bouwsom boven de € 750.000,-.
- •Een vergunning zoals bedoeld in artikel 5.1 van de Omgevingswet voor een milieubelastende activiteit.
In de Beleidsregel voor de Wet Bibob gemeente Noardeast-Fryslân 2024 is gedetailleerd omschreven in welke gevallen nog meer een Bibob onderzoek kan worden opgestart en hoe de Wet Bibob wordt toegepast.
Intrekken vergunningen
We verlenen jaarlijks verschillende soorten vergunningen. De meeste projecten en activiteiten realiseert de vergunninghouder gelijk nadat de vergunning is verleend. Maar het komt ook voor dat een initiatiefnemer geen, of pas na jaren gebruik maakt van een vergunning of delen daarvan.
We vinden het ongebruikt laten voortbestaan van rechten uit vergunningen of delen van vergunningen, om meerdere redenen ongewenst:
- •We moeten voorkomen dat bouwwerken of activiteiten die in het verleden zijn vergund maar nog niet zijn gerealiseerd, (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige inzichten doorkruisen.
- •We moeten voorkomen dat nieuwe bouwwerken c.q. activiteiten worden gebouwd/uitgevoerd naar verouderde technische inzichten, onvoldoende rekening houdend met bijvoorbeeld duurzaamheid of biodiversiteit.
- •Het is vanuit administratief oogpunt gewenst dat het vergunningenbestand zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie buiten.
- •Het is voor omwonenden onplezierig als zij geconfronteerd worden met oude (onherroepelijke) rechten, waar ze geen rechtsmiddelen meer tegen kunnen aanwenden.
We kunnen vergunningen intrekken als:
- •een vergunning op basis van onjuiste of onvolledige informatie verleend is.
- •het gevaar bestaat dat de vergunning misbruikt wordt voor criminele activiteiten.
- •
van de vergunning een bepaalde periode geen gebruik is gemaakt. De Omgevingswet stelt hiervoor 1 jaar of een in de vergunning bepaalde periode
17
Artikel 5.40 lid 2 Omgevingswet
.
- •De aanvrager kan ook zelf verzoeken om intrekken van een vergunning als startpunt van het proces.
Wij kunnen vergunningen (deels) intrekken als het recht daarvoor mogelijkheden biedt, zoals in de Woningwet of APV en verder bijvoorbeeld gebaseerd op jurisprudentie (bij omgevingsvergunningen milieu).
5.3

Handhavingsstrategie
Handhaven bestaat uit - •Toezicht houden, toezichtstrategie - •Sanctioneren, handhavingsstrategie (LHSO) - •Wanneer wij bij overtredingen afzien van handhaven, gedoogstrategie
Onder “Handhavingsstrategie” verstaan wij in brede zin:
5.3.1

Toezichtstrategie
Wij houden toezicht om het ontstaan van risico’s voor de leefomgeving zo klein mogelijk te houden. We vinden het belangrijk om op dezelfde manier toezicht te houden in gelijke gevallen.
We bereiken hiermee:
- •transparantie;
- •professionaliteit;
- •rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen waarop we toezicht houden;
- •effectiviteit en efficiency bij uitvoering, zo kunnen we met zo min mogelijk inspanning en zo laag mogelijke kosten zo veel mogelijk bereiken.
Voorwaarde daarbij is wel dat regels eenduidig, correct, duidelijk en toepasbaar zijn op de(zelfde) situatie(s).
De toezichtstrategie gaat over de vormen van toezicht die bijvoorbeeld in het toezichtprogramma bij de prioriteiten gekozen worden tot en met het al dan niet constateren van de overtreding. Bij overtredingen reageren we volgens de sanctiestrategie. Vaak betekent dit dat we handhaven om te zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaald.
De toezichtstrategie beschrijft de verschillende vormen van toezicht. Niet voor elke situatie kan het toezicht hetzelfde zijn. De toezicht vorm moet afgestemd zijn op de situatie. De risicoanalyse vormt de basis voor de inrichting van het toezicht. De frequentie van het toezicht en snelheid waarmee klachten en meldingen worden opgepakt wordt bepaald op basis van de vastgestelde prioriteiten uit de risicoanalyse.
Vormen van toezicht
Bij preventieve en repressieve controles zetten we verschillende toezichtinstrumenten of combinaties van instrumenten in. De methode bevat de meest voor de hand liggende vorm van toezicht, de prioriteit of het thema. Vormen van toezicht :
- •aangekondigd of onaangekondigd;
- •incidenteel toezicht en steekproeven;
- •fysiek toezicht, zichtbare aanwezigheid, vrije veld toezicht of gebiedssurveillance;
- •administratief toezicht;
- •aspectcontrole;
- •signaaltoezicht (bijvangst bij een controle, overtredingen of aandachtspunten voor een ander bevoegd gezag, vanuit integraal kijken);
- •integraal toezicht (toezicht door meerdere partijen ineens met afstemming van de toezichtvorm);
- •systeemtoezicht (bijvoorbeeld bij tekortkomingen Wkb, waar ging het in het systeem fout).
De meest geschikte toezichtvorm voor een prioriteit leggen we vast in het jaarlijks uitvoeringsprogramma, in een projectplan, in een samenwerkingsprogramma of in een toezichtplan per complex bedrijf.
Klachten en ongewone voorvallen
In het uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet gepland toezicht, dit zijn ongewone voorvallen, meldingen en klachten. Ongewone voorvallen, meldingen of klachten onderzoeken we altijd
18
Zie artikel 18.1 Omgevingswet
. We voeren een administratieve of fysieke controle ter plaatse uit om te beoordelen of de klacht terecht is. Als dat nodig is ondernemen we actie en informeren we de klager.
Buitengewoon opsporingsambtenaren
De toezichthouders in het publiek domein beschikken, naast hun bevoegdheden als toezichthouder, ook over de bevoegdheden van een buitengewoon opsporingsambtenaar (Boa). De Boa’s (domein I) houden toezicht op de openbare ruimte, APV en bijzondere wetten. Boa’s hebben specifieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden ze vervullen een belangrijke rol bij de leefbaarheid en veiligheid in onze gemeente. Het dragen van een uniform is belangrijk voor de herkenbaarheid en autoriteit van de Boa’s. De aanwezigheid van Boa’s in het straatbeeld draagt bij aan de veiligheid en het gevoel van orde in de openbare ruimte. Hun zichtbaarheid zorgt daarnaast voor een preventieve werking op potentiële overtreders.
Handhavend optreden kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. Van bestuursrechtelijke handhaving wordt gesproken indien sancties worden opgelegd door bestuursorganen die niet met strafvordering zijn belast zoals de gemeente. Sancties opgelegd door bestuursorganen belast met strafvordering zoals het OM behoren tot de strafrechtelijke handhaving. Bestuursrechtelijke sancties hebben tot doel het beëindigen en voorkomen van overtredingen. Strafrechtelijke sancties hebben als doel het straffen. Wanneer de gemeentelijke Boa’s gebruik maken van het bestuursrecht vallen zij onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. De Boa’s vallen onder de verantwoordelijkheid van het OM wanneer gebruik wordt gemaakt van het strafrecht.
Boa’s hebben een belangrijke rol in de aanpak van ondermijning en criminaliteit door de nauwe samenwerking met externe partners zoals de politie en het openbaar ministerie.
5.3.2

Handhaving, sanctiestrategie
Casemanagement handhaving
Bij overtredingen gaan wij als eerste stap na of er raakvlakken zijn voor ketenpartners of andere overheidspartijen. Als dit het geval is, informeren we die partijen en gaan we na of we gecoördineerd kunnen / moeten optreden. Wij passen de LHSO dan gezamenlijk toe. Als er meerdere partners betrokken zijn, blijft het casemanagement voor de aanpak van de overtreding bij de partij die de overtreding constateerde, tot we daar andere afspraken over maken.
Bij overtredingen waar meerdere instanties of interne afdelingen op willen handhaven werken we samen bij de toepassing van de LHSO en vullen we samen de matrix in. We wisselen informatie uit met elkaar over de aanpak en het vervolg. Als het efficiënt en/of effectief is, voeren wij (her)controles samen uit. Waar er sprake is van een legalisatietoets betrekken wij uitvoering bij het casemanagement.
Als we een overtreding constateren, treden we hier in beginsel tegen op. We stellen vooral in de toezichtfase prioriteiten aan de hand van risico’s. Als we eenmaal controleren en we constateren een overtreding, dan is handhaven in beginsel het vervolg. Deze verantwoordelijkheid staat voor omgevingsrecht in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven
19
Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242
.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd, van handhaving af te zien. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De bovengenoemde ‘standaard formulering’ uit 2004 voor de beginselplicht tot handhaven is inclusief de precisering die de Raad van State in 2011 heeft toegevoegd
20
ABRvS 5 oktober 2011, AB 2011, 307, JB 2011, 261, NJB 2011, 1911, Gst 2012, 7
.
Voor het Openbaar Ministerie ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van
de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het algemene strafrecht en de wetten die gekoppeld zijn aan de Wet economische delicten. Het uitgangspunt is dat wij en het Openbaar Ministerie, beide vanuit onze eigen verantwoordelijkheid, ons handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving
21
Uit: Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO, versie 12 oktober 2022)
.
Het kenmerk van professionele handhaving is een consequente uitvoering. Handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. Strafrechtelijk optreden gaat vaak in samenwerking met externe partners als de politie. Onder handhaving verstaan we: het afdwingen van het naleven van regels door de inzet van juridische/bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen. Bijvoorbeeld het opleggen van een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, het intrekken van de vergunning, de bestuurlijke boete, de bestuurlijke strafbeschikking en het opmaken van een proces-verbaal. We noemen dit ‘interventies’.
Aan handhaving kunnen, afhankelijk van de ernst van het geval, andere interventies vooraf gaan, bijvoorbeeld een gesprek. Als hierdoor de overtreding opgehouden is, dan zijn bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten niet nodig.
We bepalen de ernst van de overtreding door onder meer te kijken naar het gevolg van de overtreding. Naast de ernst van de overtreding bepaalt het gedrag van de overtreder de zwaarte van de sanctie.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
Verschillende (landelijke) partijen stelden in 2022 de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) vast.
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet, de daarop gebaseerde regels en de wetgeving voor het omgevingsrecht die daarnaast nog deels blijven bestaan, zoals de Woningwet en de Wet milieubeheer. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen. Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings- strategie van 4 juni 2014 en feitelijk is dat per 1 januari 2024, de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De LHSO zal vijf jaar na de vaststelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.
Met de LHSO willen wij de organisatie en uitvoering van uitvoering, toezicht en handhaving verbeteren en zorgen voor een gelijk speelveld voor burgers, bedrijven en instellingen waar regels voor gelden. Een ander doel van de LHSO is dat de omgeving ervan uit mag gaan dat we optreden als dat nodig is en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. De LHSO geeft daarom aan hoe we per situatie reageren bij welk soort overtreding. Wij passen de LHSO toe met in achtneming van onderstaande nuanceringen. De LHSO is integraal in Bijlage D opgenomen.
Als we een overtreding constateren dan handhaven we volgens de LHSO. Het stappenplan start bij de constatering van een overtreding tijdens het toezicht. De sanctiestrategie bepaalt hoe en welke sanctie we inzetten. De strategie zorgt ook voor afstemming en een passende inzet van bestuursrechtelijke en / of strafrechtelijke instrumenten, doordat:
- •Wij elke overtreding beantwoorden met een passende reactie. De keuze voor het instrument hangt af van het gedrag van de overtreder (waarom leeft de overtreder niet na?) en de soort en ernst van de overtreding.
- •Wij rekening houden met verzachtende of verzwarende omstandigheden, zoals een rechtvaardigingsgrond en de hoeveelheid schade waartoe de overtreding (mogelijk) leidt.
- •Onze reacties strenger worden als overtredingen voortduren of zich herhalen.
- •De methodiek een goede basis is voor het maken van (werk)afspraken over afbakening en werkwijze tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren.
Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend en naast elkaar toe te passen: (bron: LHSO)
Inzake herstel
- 1a.
Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:
- 1b.
Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?
Inzake bestraffing
- 2a.
Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:
- 2b.
Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?
Stappen interventie
Fasering handhaving
- 1.
Waarschuwing
Na constatering van de overtreding en toepassing van de LHSO ontvangt betrokkene een waarschuwingsbrief waarin deze geïnformeerd wordt over de geconstateerde overtreding. Betrokkene krijgt de gelegenheid om binnen een bepaalde termijn de overtreding ongedaan te maken. Ook wordt aangekondigd dat als bij hercontrole blijkt dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt, er bestuursrechtelijke maatregelen kunnen worden getroffen.
- 2.
Voornemen tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel
Indien bij hercontrole blijkt dat de overtreding niet of niet geheel ongedaan is gemaakt, ontvangt de betrokkene een voornemen tot het opleggen van een bestuursrechtelijk maatregel. Meestal een last onder dwangsom. Betrokkene krijgt de mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn de overtreding ongedaan te maken en ten aanzien van dit voornemen binnen een gestelde termijn een zienswijze in te dienen.
- 3.
Besluit opleggen bestuursrechtelijke maatregel
Indien na beoordeling van de zienswijze niet wordt afgezien van handhaving, en de overtreding niet of niet geheel ongedaan is gemaakt na het verstrijken van de termijn in het voornemen tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel, wordt het besluit genomen tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel.
Dit stappenplan is het uitgangspunt bij reguliere situaties. Er zijn echter situaties waarbij hiervan kan worden afgeweken:
- •
Verzwarende aspecten LHSO
verzwarende aspecten kunnen aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing.
- •
Gevaar
bij acuut gevaar voor personen en/of de omgeving, is direct optreden noodzakelijk.
- •
Onherstelbare schade
indien onherstelbare schade plaatsvindt of dreigt plaats te vinden zal direct dan wel versneld optreden de meest aangewezen werkwijze zijn.
- •
Ernstige hinder
in deze situatie wordt stap 1 overgeslagen om de overtreding snel ongedaan te laten maken.
- •
Herhaling van overtredingen
indien optreden tegen een eerdere overtreding geen effect heeft gehad, kan bij herhaling van de overtreding gekozen worden voor een versnelde/direct aanpak. Het informeren van de betrokkene (stap 1) is in deze gevallen weinig zinvol omdat de eerdere waarschuwing niet tot het gewenste gedrag heeft geleid.
- •
Handhavingsverzoek
indien optreden tegen een overtreding voortvloeit uit een verzoek tot handhaving dat is ingediend door een belanghebbende, dan wordt op basis van prioriteiten gekozen voor een versnelde aanpak. Mocht er daarnaast nog sprake zijn van een van bovenstaande situaties, dan kan ook gekozen worden voor de directe aanpak. Dat betekent dat de fase van de waarschuwingsbrief wordt overgeslagen.
Horeca en alcohol
In de Alcoholwet staan regels voor het verkopen van alcoholhoudende drank. De regels zijn bedoeld om het gebruik van alcohol in goede banen te leiden en gezondheidsrisico’s, vooral onder jongeren, te beperken. De gemeente heeft een preventie- en handhavingsplan (PHP) Alcohol vastgesteld
22
Raadsvergadering 17 februari 2022
. Daarnaast zijn de kaders voor het nieuwe beleid op het gebied van preventie en handhaving vastgelegd. Voor de uitvoering vindt nauwe samenwerking plaats tussen de beleidsafdelingen die annex zijn met het sociaal domein, toezicht & handhaving en openbare orde en veiligheid. Bij overtredingen zijn bestuurlijke boetes aan de orde die rechtstreeks voortvloeien uit het Alcoholbesluit.
Overtredingen van de overheid
Voorop staat dat de gemeente of een andere overheid zich in de rol van bouwer, exploitant etc. houdt aan de wet- en regelgeving en zelf daarin een voorbeeldfunctie vervult. Hierdoor hoeft handhaving van de eigen overheidsorganisatie niet nodig te zijn. Maar in de praktijk kunnen er toch situaties zijn waarbij een dienstonderdeel van de gemeente of een andere overheid de regels niet naleeft. De gemeente is niet snel geneigd om bestuurlijke maatregelen tegen zichzelf te nemen. Bovendien heeft de handhaver vaak intern een hiërarchisch ondergeschikte positie. Het is daarom belangrijk om vast te leggen hoe we handelen als de handhaver een overtreding van een voorschrift constateert bij (dienstonderdelen van) onze eigen organisatie.
Wij hanteren voor de eigen dienst dezelfde strategie als voor burgers en bedrijven, waarbij we nadrukkelijk een rol zien voor ons managementteam om de overtreding te beëindigen.
Ook is het belangrijk dat we vastleggen welke procedure we volgen wanneer een toezichthouder bij een andere overheidsinstantie een overtreding constateert. Andere overheidsinstanties benaderen wij op dezelfde manier als bedrijven en burgers, waarbij we het vanzelfsprekend vinden dat we voorafgaand aan formele acties de overtredende andere overheidsinstantie (onze collega’s/partners) informeren over de overtreding. Dit alles met als doel een snelle beëindiging van de overtreding.
5.4

Gedoogstrategie
Integrale beoordeling om te gedogen
We kijken bij het toepassen van de gedoogstrategie altijd als eerste stap of er samenloop is met andere regelgeving en of het gedogen niet in strijd is met andere wet- en regelgeving. We letten daarbij op eigen regels maar ook op die van andere overheden. Dit sluit aan bij integraal werken, zoals dit ook in deel A en de uitvoeringstrategie staat.
We volgen de vaste jurisprudentie over gedogen van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
23
ABRvS 7 juli 2004, zaaknr. 200306199/1
:
“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien”.
We gebruiken ook de regeringsnota’s “Grenzen aan gedogen” als kader
24
Bestaande uit de 'eerste gedoogbrief' van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei 1990, TK 1989-1990, 21 137, nr. 269, de 'tweede gedoogbrief' van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel 'Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen', TK 1991-1992, 22 343, nr. 2 en de kabinetsnota 'Grenzen aan gedogen', TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.
Gedogen passen we alleen in uitzonderlijke en/of spoedeisende situaties toe. We gedogen alleen ‘actief’ dit betekent dat we er een besluit over nemen. Onze uitgangspunten voor gedogen zijn:
- •We handhaven bij overtredingen, tenzij er uitzonderlijke omstandigheden en/of overgangssituaties zijn.
- •Gedogen blijft zoveel mogelijk beperkt in omvang en tijd.
- •We gedogen expliciet, op schriftelijk verzoek van de overtreder en na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging.
- •Het gedogen tast belangen van derden niet in onredelijke mate aan.
- •De activiteit is na de periode van gedogen vergund of gestopt.
Een gedoogbeschikking is geen besluit , en ook de weigering of intrekking van een gedoogbeschikking niet. Een gedoogbeschikking kan dan ook niet worden aangevochten bij de bestuursrechter. Dit laat onverlet dat anderen in zo’n geval wel om handhaving kunnen verzoeken. Op dergelijke verzoeken moeten we reageren.
We kunnen gedogen bij overgang- en overmacht situaties.
Overgangssituaties zijn:
- •Overtredingen met concreet zicht op legalisatie.
- •Bedrijfsverplaatsingen.
- •Experimenten en andere tijdelijke overtredingen.
- •Situaties met overtredingen door omstandigheden die buiten de macht van de overtreder liggen of een nieuwe vergunning niet aansluitend op de oude vergunning geldt.
- •Gevallen waarin de rechter de vergunning vernietigt, terwijl vergunnen wel mogelijk lijkt.
- •Als de overtreder voorschriften om technische redenen niet kan naleven en die voorschriften binnenkort worden aangepast.
- •Situaties waarbij de overtreding ophoudt te bestaan door versoepeling van regels.
Overmacht situaties zijn:
- •
Situaties waarin de overtreding was toegestaan, dan is volgens artikel 5:5 Awb
25
Artikel 5:5 Awb Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
handhaving niet toegestaan. We moeten dan gedogen;
- •Situaties waarin het belang waar de regel voor is gemaakt beter af is als we gedogen;
- •Gevallen waarin handhaven onevenredig zwaar is in verhouding tot het belang dat we met handhaving beschermen.
We gedogen niet:
- •Als het gedrag van de overtreder recidiverend of calculerend is.
- •Bij activiteiten die vallen onder ondermijnen.
Als de te gedogen activiteit in strijd is met een andere regel en het bevoegde gezag voor de handhaving van die regel laat weten dat het bestuursrechtelijk handhaaft of gaat handhaven
Een afschrift van de gedoogbeschikking sturen we naar:
- •het Openbaar Ministerie;
- •de Politie;
- •eventuele andere betrokken instanties.
We houden actief toezicht op gedoogsituaties. We kijken of het gedogen nog actueel is en of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft.
6

UITVOERING
6.1

Organisatie U&H-taken
De ambtelijke organisatie van Noardeast-Fryslân is onderverdeeld in verschillende clusters met daarin opererende eenheden. De U&H-taken worden uitgevoerd door meerdere eenheden binnen het cluster Omjouwing en Ekonomy. Om belangenverstrengeling te voorkomen worden bepaalde U&H-taken gescheiden van elkaar uitgevoerd.
Structuur
Het cluster Omjouwing en Ekonomy voert de U&H-taken uit. Het cluster beschikt over één clusterhoofd en een coördinator voor de eenheid Fergunningferliening en een coördinator voor de eenheid Feiligens, Tafersjoch en Hanthavenjen. De formatieplaatsen die betrokken zijn bij de uitvoering van de U&H-taken bevinden zich grotendeels binnen de eenheden:
- •Fergunningferliening;
- •Feiligens, Tafersjoch en Hanthavenjen;
- •Stipe Omjouwing en Ekonomy.
Slechts enkele U&H-taken worden uitgevoerd door medewerkers werkzaam in andere eenheden. Het maken van beleid op het gebied van ruimtelijke ordening, het opstellen van het omgevingsplan en het adviseren bij afwijken van ruimtelijke regels vindt plaats binnen de eenheid Romtelik Belied en Plannen. Het Klanten Kontakt Sintrum (KKS) verzorgt de eerste informatievoorziening en intake van aanvragen. De opvolgende klantcontacten en correspondentie lopen in beginsel via het KKS fergunnings.
Scheiding U&H-taken
Vergunningverlening en toezicht en handhaving is binnen het cluster Omjouwing en Ekonomy gescheiden. Hiermee wordt belangenverstrengeling voorkomen en kan zich niet de situatie voordoen dat een vergunningverlener ook het toezicht op de verleende vergunning uitvoert.
De scheiding is gerealiseerd door:
- •een duidelijke functieomschrijving;
- •alleen en uitsluitend de toezichthouders als zodanig door het college aan te wijzen;
- •de betreffende medewerkers in teamverband te organiseren;
- •de eenheden Fergunningferliening en Tafersjoch en Hanthavenjen onder verschillende coördinatoren te plaatsen.
6.2

Taakvelden
De U&H-taken en activiteiten zijn onderverdeeld in drie taakvelden: bouwen en ruimtelijke ordening, milieu en natuur en publiek domein.
Bouwen en ruimtelijke ordening
Onder het taakveld bouwen en ruimtelijke ordening vallen activiteiten op het gebied van bouwen (planologisch en technisch) slopen, asbest, mobiele puinbrekers, aanleggen en ruimtelijke ordening. De invoering van de Omgevingswet en de Wkb hebben voor de nodige veranderingen gezorgd binnen dit taakveld. De Omgevingswet maakt bij het bouwen van een bouwwerk onderscheid tussen een technisch en ruimtelijk deel. Dat levert twee activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit bouwen. Het bouwtechnische deel, voor bouwwerken met gevolgklasse I, wordt voortaan getoetst door onafhankelijke kwaliteitsborgers. Het ruimtelijke deel wordt getoetst door de gemeente. In het omgevingsplan moet de gemeente zorgen voor regels die leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Deze ETFAL vervangt het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ en heeft betrekking op het verdelen van ruimtelijke middelen en functies over een bepaald gebied op een manier die rekening houdt met verschillende belangen en behoeften.
Milieu, natuur en water
Onder de Omgevingswet zijn er nog een aantal milieubelastende activiteiten (MBA’s) waarvoor de uitvoering niet bij de FUMO maar de gemeente ligt. Dit zijn de niet-basistaken ook wel ‘thuistaken’ genoemd. In het omgevingsplan en het Besluit activiteiten leefomgeving zijn de MBA’s opgenomen. De activiteiten in het taakveld milieu en natuur bestaan uit het behandelen van meldingen en informatieplichten voor het oprichten of wijzigen van een MBA, het toezichthouden op deze MBA’s en milieu gerelateerde klachten en meldingen in behandeling nemen.
Het taakveld ziet ook op de bescherming van bomen, boomwallen en houtopstanden. In het omgevingsplan kunnen landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden zijn vastgelegd waarvan behoud wenselijk is. De signaalfunctie voor het naleven van een flora en fauna activiteit en het dumpen van afvalstoffen en zwerfafval behoren ook tot dit taakveld.
De provincie heeft de rol van toezichthouder en handhaver van de regels over natuurbescherming. Hieronder vallen flora- en fauna activiteiten en Natura 2000-activiteiten. De uitvoering hiervan wordt gedaan door de FUMO. De gemeentelijke toezichthouders kunnen tijdens hun reguliere werkzaamheden strijdigheden met de natuurbeschermingsregels constateren waarvan de provincie op de hoogte wordt gesteld.
Publiek domein
Het publiek domein heeft een breed takenpakket. Het domein ziet toe op de naleving van de algemene plaatselijke verordening en bijzondere wetten. Hierbij valt te denken aan vergunningverlening en toezicht op evenementen, drank- en horecavergunningen/alcoholvergunning, maar ook het terrassen- en standplaatsenbeleid. Controles op het betaald parkeren en overlast op het water door recreatievaart of zwemmen behoren ook tot het takenpakket. Binnen dit domein kan van zowel het bestuursrecht als het strafrecht gebruik worden gemaakt.
In het uitvoeringsprogramma is per taak of activiteit omschreven hoe deze wordt uitgevoerd.
6.3

Programmering, monitoring en evaluatie
Noardeast-Fryslân wil een lerende organisatie zijn en vanuit dat principe zal regelmatig moeten worden terug gekeken naar zaken als de effectiviteit van het beleid in de praktijk en de mate waarin de doelen zijn bereikt. Ook dient het gemeentebestuur door middel van verslaglegging op de hoogte gesteld te worden van de resultaten van de inspanningen op het gebied van U&H-taken. Dit vereist programmering, monitoring en evaluatie.
Programmering
De programmering is uitgewerkt in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma U&H, dat bestuurlijk wordt vastgesteld. In het uitvoeringsprogramma wordt aangegeven welke activiteiten in het betreffende uitvoeringsjaar worden uitgevoerd. In het uitvoeringsprogramma U&H worden de volgende elementen opgenomen:
- •Een inschatting van het soort en aantal vergunningen, ontheffingen, meldingen en informatieplichten.
- •De voorgenomen uit te voeren toezichts- en handhavingsactiviteiten voor dat jaar.
- •De te realiseren productie in termen van controlebezoeken en handhavingsacties.
- •De relatie met de gestelde ambities, doelen en prioriteiten in dit beleidsplan.
De FUMO stelt jaarlijks een uitvoeringsprogramma op voor de milieutaken die zij namens de gemeente uitvoert.
Monitoring
Monitoring is het stelselmatig en systematisch verzamelen, bewerken en verstrekken van gegevens om na te gaan of het gevoerde beleid slaagt en de gestelde doelstellingen behaald zijn of gaan worden. Om verantwoording te kunnen afleggen over de inspanningen en resultaten zijn verschillende gegevens nodig. Deze gegevens moeten opvraagbaar zijn voor managementdoeleinden (voortgang van de uitvoering) en voor verantwoording richting het college en de gemeenteraad.
De monitoring is tenminste gericht op de volgende gegevens:
- •aantal besluiten op basis van ingediende aanvragen;
- •aantal besluiten onderverdeeld naar relevante categorieën;
- •aantal afgehandelde meldingen onder verdeeld in relevante categorieën;
- •tijdigheid van de geleverde producten;
- •aantal ingediende bezwaren en beroep en percentage gehonoreerd;
- •realisatie bezoekfrequenties;
- •geconstateerde overtredingen;
- •tijdigheid van de (her)controle;
- •mate waarin toezicht,- en sanctiestrategie is toegepast;
- •evaluatie van de handhavingsresultaten uitmondend in verbeteringen ten aanzien van de beleidscyclus.
Per taakveld wordt er gewerkt met werklijsten waarin bovengenoemde gegevens worden bijgehouden. Voor vergunningverlening worden de gegevens uit de zaaksystemen gehaald waarin aanvragen worden afgehandeld. De toezichthouders publiekdomein en de Boa’s beschikken naast de werklijsten ook over het Boa registratiesysteem waarin overtredingen worden geregistreerd en een externe partij die de naheffingsaanslagen voor het betaald parkeren registreren.
De FUMO stelt jaarlijks een jaarverslag op dat gebaseerd is op het uitvoeringsprogramma. Dit jaarverslag wordt ter vaststelling naar het college gestuurd en wordt vervolgens, samen met het jaarverslag VTH, ter kennisname voorgelegd aan de gemeenteraad.
Evaluatie
Met een goede verantwoording over de uitvoering van de activiteiten kan zowel de effectiviteit als de efficiëntie van de uitgevoerde taken worden beoordeeld en kan zo nodig tijdig worden bijgestuurd. Jaarlijks wordt door het college verantwoording afgelegd over de uitvoering van de U&H-taken en het behalen van de doelstellingen. Deze verantwoording vindt plaats door het vaststellen van het jaarverslag U&H-taken. In dit verslag wordt gerapporteerd over de in het uitvoeringsprogramma geplande en werkelijk uitgevoerde activiteiten. Ook wordt in dit verslag het beleid geëvalueerd, waarbij met name beoordeeld wordt in hoeverre de uitgevoerde activiteiten hebben bijgedragen aan het realiseren van de doelstellingen. Hiermee wordt de beleidscyclus van de BIG-8 gesloten. Het jaarverslag U&H-taken wordt ter kennisname aangeboden aan de gemeenteraad. Dit is in lijn met de structuur van de horizontale verantwoording die door de rijksoverheid wordt nagestreefd. Daarnaast wordt het jaarverslag aan de interne en externe partners ter kennisname aangeboden. Het jaarverslag wordt tenslotte ook nog doorgestuurd naar de provincie Fryslân in het kader van het IBT.
6.4

Kwaliteitsborging
Voor het cluster Omjouwing en Ekonomy en het uitvoeren van de U&H-taken is een systematiek van interne kwaliteitsborging ontwikkeld. De systematiek richt zich op het borgen van de kwaliteit in de organisatie en werkprocessen en protocollen.
Organisatorisch
De vertegenwoordiger in het Management Team (MT) is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en in stand houden van het kwaliteitssysteem en het rapporteren over de werking. Deze verantwoordelijkheid betreft alleen het proces en niet de inhoud. Het clusterhoofd van het cluster Omjouwing en Ekonomy is de vertegenwoordiger. De feitelijke uitvoering is overgedragen aan de coördinatoren van de eenheden Fergunningferliening en Feiligens, Tafersjoch en Handhavenjen. De resultaten van de kwaliteitsborging worden jaarlijks door de coördinatoren gerapporteerd aan de MT-vertegenwoordiger.
Borging procesbeschrijvingen
Binnen de organisatie worden werkprocessen op uniforme wijze gemodelleerd middels Engage. Het cluster Omjouwing en Ekonomy heeft voor het uitvoeren van de U&H-taken hierin de werkprocessen beschreven.
De werkprocessen zijn door de directie vastgesteld en als bijlage in de protocollenboeken ondergebracht.
Bijlage
A

Reikwijdte U&H strategie
Reikwijdte U&H strategie
Noardeast
-Fryslân
Deze U & H strategie geldt voor de uitvoering en handhaving van de taken die de gemeente zelf uitvoert. Dat zijn wetten en daaruit voortkomende regels waarvoor in de wet als het bevoegd gezag is aangewezen één van de onderstaande:
- •de burgemeester van de gemeente;
- •het college van burgemeester en wethouders van de gemeente;
- •de gemeenteraad van de gemeente.
Wet- en regelgeving:
- •Omgevingswet
- •Woningwet
- •Huisvestingswet
- •Wet milieubeheer
- •Wet veiligheidsregio’s
- •Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob)
- •Wet basisregistratie ondergrond
- •Wrakkenwet
- •Alcoholwet
- •Wet op de kansspelen
- •Omgevingsplan gemeente
- •APV
- •Afvalstoffenverordening
- •Bomenverordening
En op deze wetten gebaseerde besluiten (AMvB’s) en Ministeriële regelingen.
Bijlage
B

Samenwerkingspartners
Andere bestuurlijke overheden
Provincie Fryslân
De provincie is zowel een partner in de vergunningverlening als een handhavingspartner en daarnaast een partner in de FUMO. De provincie heeft ook de gemeente nodig om tot een integrale omgevingsvergunningen te kunnen komen voor de industrie (“complexe bedrijven”-OW) en activiteiten waarvoor de provincie het bevoegd gezag is bij complexe bedrijven (o.a. betreft dit aspecten rond bouw, reclame, inritten, sloop en kap). In het kader van de natuurbescherming is samenwerking en afstemming tussen gemeente en provincie nodig. De provincie is ook het bevoegd gezag voor de bescherming van het grondwater en zwemwaterkwaliteit.
De provincie draagt ook zorg voor het interbestuurlijk toezicht op de gemeente, onder andere het toezicht op de correcte uitvoering van de U&H-taken fysieke leefomgeving.
Wetterskip
Fryslân
Bij de uitvoering van het U&H-beleid werken wij waar nodig samen met het waterschap in ons gebied. Het waterschap gaat in ons gebied o.a. over de lozingsactiviteiten, handelingen in watergangen (zoals dempen van sloten, aanleg van steigers/oevers) en waterveiligheid/dijkbeheer
Gemeenten
Wij werken met andere gemeenten samen in de afstemming over de U&H taken v.w.b. de uniformiteit en tegengaan van rechtsongelijkheid op dezelfde terreinen, gemeentegrensoverschrijdende zaken.
Rijksoverheid (bijvoorbeeld IL&T, RWS, LNV, Defensie, NVWA, EZ en
SOdM
)
Rijkswaterstaat (en daarvoor de inspectiedienst IL&T) heeft binnen de gemeentegrenzen een eigen bevoegdheid bijvoorbeeld in de Rijkswateren, maar ook voor aangewezen milieutaken.
Het ministerie van Defensie gaat over de fysieke leefomgeving op Defensieterreinen.
NVWA
NVWA houd o.a. toezicht op voedselveiligheid, verwaarlozing van dieren/behandeling van kadavers en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
Het ministerie van EZ en de U&H dienst SOdM is verantwoordelijk voor de Mijnbouwwetgeving.
Politie en OM
Wij werken op het terrein van de openbare ruimte, openbare orde en veiligheid (Boa werk) nauw samen met de politie. De activiteiten van de bijzondere opsporingsambtenaren van de gemeente worden in nauwe samenwerking met de politie uitgevoerd en door de politie gecoördineerd. Bij zwaardere overtredingen of milieucriminaliteit vindt overleg en informatie-uitwisseling met het Openbaar Ministerie (OM) plaats op basis van de LHSO.
De uitvoeringsdiensten voor de gemeente
FUMO
De FUMO is de omgevingsdienst voor de gemeenten in Fryslan en voor de provincie. De FUMO voert voor de gemeente Noardeast-Fryslân het basistakenpakket uit en enkele plustaken. De FUMO werkt overigens met een provinciebreed U&H beleid en provinciebrede risicoanalyse. De gemeente stelt deze beleidsdocumenten samen met de andere opdrachtgevers vast.
Veiligheidsregio Fryslân
Door de gemeente is, op basis van een structurele financiële inbreng, menskracht ingebracht bij de Veiligheidsregio voor toezicht en advisering bij onder meer vergunningen op het gebied van brandveiligheid en brandveilig gebruik. De veiligheidsregio adviseert de gemeente bij de taken vergunningverlening en toezicht waarop dit U&-Beleidsplan betrekking heeft. Daarnaast vervult de Veiligheidsregio taken zoals het aanwijzen en toezicht op bedrijfsbrandweer, adviseert zij bij vuurwerk en externe veiligheid. Het toezicht wordt bij complexere zaken integraal uitgevoerd door toezichthouders van beide instanties.
GGD
De GGD werkt voor de gemeente in het algemeen aan gezondheidszaken, bijvoorbeeld bij kinderdagverblijven, stank en geluidsvraagstukken, advisering bij asbestverspreiding en advies bij maatwerk in deze zaken. Een nieuwe rol onder de Omgevingswet waar gezondheid een prominente rol speelt en ook een reden kan zijn om vergunningen te weigeren.
Bijlage
C

Probleem- en risicoanalyse
Risicoanalyse U&H Omgevingswet
gemeente
Noardeast
-Fryslân
De omgeving, de problemen en de prioriteiten
versie, oktober 2024
Inleiding en aanleiding
De gemeente Noardeast-Fryslân geeft vorm aan de uitvoering van wettelijke taken voor verschillende wet- en regelgeving. Daaronder verstaan we de zgn. medebewind taken (rijksregels) en de autonome taken (bijvoorbeeld de APV). Programmatisch werken (een wettelijk vereiste, zie hoofdstuk 13 Omgevingsbesluit) structureert de strategische en operationele delen van het werk. De gemeente kiest ervoor op alle taakvelden waarin sprake is van vergunningverlening, toezicht en handhaving, de zogenaamde U&H-taken, programmatisch te werken.
In deze bijlage wordt beschreven hoe de prioriteiten en bijbehorende doelen voor de periode 2024 tot en met 2028 tot stand zijn gekomen. De basis voor deze prioriteitenstelling wordt gevormd door een omgevings-, probleem- en risicoanalyse. Hierin worden de problemen en risico’s binnen de fysieke leefomgeving van de gemeente in kaart gebracht.
Deel van hoofdstuk 13 Omgevingsbesluit art. 13.5 lid 4 De handhavingsstrategie wordt gebaseerd op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen bij de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet. Artikel 13.6 (inhoud uitvoerings- en handhavingsstrategie) art. 13.6 lid 1 De uitvoerings- en handhavingsstrategie biedt in ieder geval inzicht in: a. de prioriteitenstelling voor het verrichten van de werkzaamheden, bedoeld in artikel 13.5, eerste lid;
De resultaten van deze analyse vertalen wij jaarlijks naar de U&H uitvoeringsprogramma’s vanaf 2024. Op basis van de risicoanalyse wordt ook de dialoog gezocht tussen de gemeente en organisaties die werk uitvoeren voor de gemeente (FUMO, VRF en GGD) of waar de gemeente mee samen werkt. Samenwerking is een speerpunt van het college en dat hebben wij verder uitgewerkt in de U&H strategie.
Wat is een “omgevings- probleem- en risicoanalyse” en welke vormen zijn er?
Een risicoanalyse is een overzicht van bekende of potentiële risico's die de fysieke leefomgeving in brede zin kunnen beïnvloeden. Een risicoanalyse is een methode waarbij nader benoemde risico's worden bepaald door het combineren van de kans dat een dreiging (op de thema’s in de relevante regels) zich voordoen en de gevolgen daarvan. Een wat technische benadering: risico= kans (naleefbeeld, overtredingenbeeld) x gevolg. In deze benadering is in dit rapport het naleefbeeld voor de gemeentelijke U&H taken in kaart gebracht. Deze analyses kunnen in hoofdzaak op twee manieren worden uitgevoerd:
Kwalitatieve methode: er worden op basis van ervaringen van medewerkers (o.a. zogenaamde medewerkers/expertmeetings) en andere bronnen bekende en mogelijke risico’s geanalyseerd en geformuleerd.
Kwantitatieve methode: de risico's worden gekwantificeerd via onderzoek en in meetbare criteria weergegeven. Dit vergt nauwkeurig onderzoek en gedetailleerde registratie op criteria gedurende lange tijd. De benodigde betrouwbare registratie is echter voor de verschillende taakvelden niet beschikbaar gebleken, bijvoorbeeld omdat er geen jaarverslagen zijn opgesteld.
Daarom is voor deze analyse als methodiek gekozen voor de kwalitatieve methode, dat wil zeggen dat in het U&H beleid ingegaan wordt op:
- •de regelgeving (zie U&H strategie);
- •het gebied en de bevoegdheid van de gemeente (competentie als beperking van de analyse, zie omgevingsvisie);
- •de thema’s veiligheid, gezondheid, duurzaamheid (en klimaatadaptatie), biodiversiteit en milieu;
- •de voorkomende naleeftekorten/overtreding soorten.
Hierbij is gebruik gemaakt van wat bestuurlijk vastgelegd is aan prioriteiten en wat de medewerkers (experts in hun vakgebied) van de gemeente belangrijk vinden op basis van de resultaten van de afgelopen jaren. Deze methodiek hanteert de gemeente niet voor het eerst, de analyse borduurt voort op de analyse voor de vorige periode (2020-2024).
Fasering risicoanalyse
Risicoanalyses worden voor veel beleidsterreinen opgezet vanuit een fasering waarin als eerste stap de wettelijke taken van het bevoegd gezag op een rijtje worden gezet en in dezelfde stap wordt ingegaan op het geografisch (werk)gebied en de specifieke kenmerken van dat gebied.
In schema: het gevolgde werkproces van omgevings-, probleem- en risicoanalyse in drie fasen.
Instrument Risicoanalyse
Na de omgevings- en probleemanalyse volgt de risicoanalyse waaruit de prioriteiten voor de komende jaren volgen. Voor het stellen van prioriteiten is een risicoanalyse middels een risicomatrix uitgevoerd op de U&H-taken en relevante activiteiten. De risicoanalyse is gebaseerd op een landelijk veel gebruikt model zoals dat door het ministerie van Justitie is ontwikkeld. Dit model heeft de volgende definitie:
Risico = negatief effect (in de thema’s per taakveld) x de kans op overtreding
Het gaat hier kort om de, naar maatschappelijke normen, ongewenste gevolgen van een activiteit (het negatieve effect), verbonden met de kans dat deze zich bij niet naleven van de wet- en regelgeving zullen voordoen. Van de te onderscheiden activiteiten wordt de kans bepaald dat dit voorkomt en vervolgens afgezet tegen de ernst van de gevolgen daarvan. De risicoanalyse resulteert in een matrix per taakveld waarin de omvang van het risico van de verschillende activiteiten inzichtelijk is gemaakt. Vanwege het ontbreken van betrouwbare informatie (jaarverslagen, projectverslagen etc. is gekozen voor het bepalen van de risico’s en prioriteiten in zogenaamde “expertmeetings”. Deze expertmeetings waaraan medewerkers deelnamen die werkzaam zijn in de taakvelden zijn gehouden in zomer en najaar 2024.
Prioriteitenstelling
De middelen waarmee de taken uitgevoerd moeten worden zijn niet oneindig. Er moeten keuzes gemaakt worden. De beschikbare middelen worden zo effectief en efficiënt mogelijk ingezet om risico’s voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Dit gebeurt door prioriteiten te stellen op basis van de omgevings- en risicoanalyse. Dit wil overigens niet zeggen dat de inzet uitsluitend gericht is op deze prioriteiten. Het betekent wel dat de grootste inspanning en de meeste middelen gericht zijn op de prioriteiten. Om verder richting aan te geven aan de inspanningen worden de prioriteiten van doelen voorzien. Doelen die realistisch en meetbaar zijn. Ons algemeen beleidsdoel is geformuleerd: we streven naar 85 % naleving.
Het is onmogelijk om in onze samenleving alle risico’s uit te sluiten. Het absoluut voorkomen van risico’s door middel van vergunningverlening of door toezicht en handhaving is niet voor 100% mogelijk. Niet elk detail van een vergunningverlening kan diepgaand getoetst worden, net zo min als het onmogelijk is om overal en altijd aanwezig te kunnen zijn om toezicht te houden op de naleving van wet- en regelgeving. Daarom worden doordachte keuzes gemaakt in wat wel en niet gedaan wordt en hoe (strategie, zie U&H beleid 2024-2028) dat uitgevoerd wordt. Daarnaast ligt de verantwoordelijkheid voor naleving van regels primair bij de inwoners en bedrijven.
In de risicoanalyse hebben wij de U&H-taken en activiteiten verdeeld in prioriteit hoog, gemiddeld of laag. De U&H-taken en activiteiten waarbij de risico’s het grootst zijn hebben de hoogste prioriteit gekregen. Daarnaast heeft het college de mogelijkheid gekregen om prioriteiten aan te passen, de zogeheten bestuurlijke weging
26
Bestuurlijke behandeling risicoanalyse d.d. 2 en 11 december 2024.
. Een hoge prioriteit betekent planmatig en structureel toezicht met gedetailleerde uitwerking in het jaarlijks uitvoeringsprogramma, Een gemiddelde prioriteit betekent incidenteel (steekproefsgewijs) en gebiedsgericht toezicht. Een lage prioriteit betekent minimaal en gebiedsgericht toezicht. Voor de wijze waarop het toezicht per taak of per activiteit uitgevoerd wordt, wordt verder verwezen naar de risicoanalyse en het operationeel uitvoeringsprogramma van de gemeente, de FUMO of de Veiligheidsregio. De FUMO en de Veiligheidsregio stelden een afzonderlijke risicoanalyse op.
Voor de komende periode zijn (op basis van de Omgevingswet) kernopgaven en thema’s te onderscheiden die doorwerkten in de voorgestelde prioriteiten.
Kernopgaven (onderwerpen waar- voor de gemeente op grond van de Omgevingsvisie (hoofdstuk 6) op wil investeren | Te toetsen thema’s voor de risicoanalysemethodiek
- ▪Levendige dorpen en stad waar het prettig wonen en leven is - ▪Gezonde en vitale mensen in een gezonde en veilige leefomgeving - ▪Een gezonde economische structuur en een toeristisch-recreatieve aantrekkelijkheid - ▪Een energieneutrale, klimaatbestendige en biodiverse gemeente | - ▪Milieu en duurzaamheid - ▪Leefbaarheid Mienskip - ▪Natuur/biodiversiteit - ▪Ruimtelijke kwaliteit - ▪Volksgezondheid - ▪Fysieke veiligheid En vanuit de algemene methodiek risicoanalyse - ▪Bestuurlijk en imago - ▪Financieel
De analyse van de problemen en de prioriteiten, de experts aan het woord
In juni 2024 is het proces om te komen tot een vernieuwde risicoanalyse als onderdeel van het nieuwe U&H beleid in gang gezet en zijn zogenaamde expertmeetings gehouden. De deelnemers bogen zich naast een beschrijving van het taakveld over de beantwoording van de volgende vragen:
- 1.
Welke problemen doen zich voor binnen het taakveld uitvoering? (inclusief meldingen/informatieplichten/ontheffingen)
- 2.
Welke (geregistreerde) overtredingssoorten of naleefproblemen zijn bij het taakveld te benoemen? Bij welke doelgroepen?
Toelichting tabel resultaten analyse per taakveld
In onderstaande tabellen is het resultaat van de probleem- en risicoanalyse in de expertmeetings en de detaillering in de periode daarna weergegeven. De scores zijn toegekend door de medewerkers die werkzaam zijn in het betreffende taakveld.
In deze tabellen zijn niet alle wettelijke voorschriften verwerkt. Vanuit de verkennende probleemanalyse en de daaruit voortkomende groslijst (per taakveld) is in de fase daarop de risicoanalyse, de gradatie met scores/kleuren weergegeven.
De samenvatting van deze tabellen vormt input voor het U&H beleid met beleidsdoelen.
Risicoanalyse gemeente intern, excl. risicoanalyse VRF en risicoanalyse FUMO
Eindresultaat
Het resultaat van de ingevulde methodiek geeft per taakveld een tabel waarin op basis van de kleuren groen, oranje en rood eenvoudig is te zien hoe de activiteit scoort op naleving en risico van niet naleven (de thema’s).
Hiermee is de formule Risico = Kans (naleefbeeld) x Effect (de score op de relevante thema’s) toegepast, de risicoanalysemethodiek die op grond van de kwaliteitseisen Omgevingswet helder moet blijken uit de stukken.
Activiteit / product | 1. Fysieke veiligheid | 2. Volksgezondheid | 3. Milieu / Duurzaamheid | 4. Leefbaarheid / Mienskip | 5. Ruimtelijke kwaliteit / Erfgoed | 6. Natuur / Biodiversiteit | 7. Financieel | 8. bestuurlijk en Imago | Gemiddeld effect | Kans op overtreding | Risicogetal | Prioriteit (* na best. weging)
A | Bouwen en Ruimtelijke ordening | | | | | | | | | | | |
Bouwwerken | Bouwwerk gevolgklasse 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2, 3 | 2 | 5 | L
| Bouwwerk gevolgklasse 2 | 4 | 4 | 3 | 3 | 4 | 2 | 2 | 3 | 3,1 | 3 | 9 | M
| Bouwwerk gevolgklasse 3 | 5 | 5 | 4 | 4 | 5 | 3 | 3 | 4 | 4,1 | 3 | 12 | H
| Aan- en uitbouw | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 1 | 1 | 1 | 2,0 | 3 | 6 | M
| Bijgebouwen | 2 | 1 | 1 | 2 | 3 | 1 | 1 | 2 | 1,6 | 4 | 6 | M
| Bouwwerken geen gebouw zijnde (klein) | 2 | 1 | 1 | 2 | 3 | 2 | 1 | 1 | 1,6 | 2 | 3 | L
| Bouwwerken geen gebouw zijnde (groot) | 4 | 2 | 2 | 3 | 5 | 3 | 3 | 2 | 3,0 | 3 | 9 | M
| Vergunningvrije bouw | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1,6 | 3 | 5 | L
| Illegale (ver)bouw (prios in uitvoeringsprogramma) | 4 | 3 | 3 | 4 | 5 | 3 | 2 | 3 | 3,4 | 4 | 14 | H
Gebruiksfunctie | Woonfunctie | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2,3 | 2 | 5 | L
| Gezondheidszorgfunctie (met bedgebied) | 5 | 4 | 2 | 4 | 4 | 3 | 3 | 4 | 3,6 | 3 | 11 | H
| Gezondheidszorgfunctie (overig) | 4 | 4 | 2 | 4 | 4 | 2 | 3 | 4 | 3,4 | 3 | 10 | M
| Bijeenkomstfunctie scholen en kinderopvang | 4 | 3 | 2 | 4 | 4 | 2 | 3 | 4 | 3,3 | 3 | 10 | M
| Onderwijsfunctie (middelbaar onderwijs) | 4 | 3 | 2 | 4 | 4 | 2 | 3 | 4 | 3,3 | 3 | 10 | M
| Logiesfunctie | 4 | 3 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 2,8 | 3 | 8 | M
| Bijeenkomstfunctie horeca | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2,5 | 2 | 5 | L
| Industriefunctie | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3,0 | 3 | 9 | M
| Industriefunctie (zwaar) | 5 | 5 | 5 | 5 | 5 | 5 | 4 | 4 | 4,8 | 3 | 14 | H
| Agrarische functie | 3 | 3 | 4 | 3 | 4 | 5 | 2 | 2 | 3,3 | 3 | 10 | M
| Winkelfunctie | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2,5 | 2 | 5 | L
| Kantoorfunctie | 3 | 3 | 1 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2,3 | 2 | 5 | L
| Celfunctie(s) | 5 | 4 | 1 | 4 | 3 | 2 | 3 | 4 | 3,3 | 3 | 10 | M
Strijdig | Bedrijfsmatige activiteit waar niet toegestaan | 3 | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,3 | 3 | 7 | M
| Wonen waar niet toegestaan | 2 | 2 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,5 | 3 | 5 | L
| Permanente bewoning recreatiewoning | 2 | 2 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,5 | 3 | 5 | L
Slopen | Sloopmelding met asbest (particulier) | 4 | 5 | 4 | 5 | 4 | 4 | 3 | 3 | 4,0 | 4 | 16 | H
| Sloopmelding zonder asbest (particulier) | 4 | 2 | 2 | 2 | 4 | 2 | 2 | 2 | 2,5 | 4 | 10 | M
| Illegale sloop | 5 | 5 | 4 | 5 | 5 | 5 | 3 | 3 | 4,4 | 4 | 18 | H
Erfgoed | Monumenten (Rijks- en archeologische monumenten) | 3 | 3 | 2 | 4 | 5 | 2 | 2 | 3 | 3,0 | 4 | 12 | H
| Rijksmonumentenactiviteit vergunningaanvraag | 4 | 3 | 2 | 4 | 5 | 2 | 2 | 3 | 3,1 | 3 | 9 | M
| Aanlegvergunning archeologie | 3 | 3 | 3 | 4 | 5 | 3 | 2 | 3 | 3,3 | 3 | 10 | M
| Bouwen binnen het beschermd stads- en dorpsgezicht | 4 | 3 | 3 | 4 | 5 | 2 | 2 | 3 | 3,3 | 4 | 13 | H
| Slopen binnen het beschermd stads- en dorpsgezicht | 5 | 3 | 3 | 5 | 5 | 3 | 3 | 3 | 3,8 | 4 | 15 | H
| Voeren van handelsreclame binnen het beschermd stads- of dorpsgezicht | 2 | 2 | 1 | 3 | 4 | 1 | 1 | 2 | 2,0 | 3 | 6 | M
BOPA | Buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) Complex | 4 | 4 | 4 | 5 | 4 | 4 | 4 | 4 | 4,1 | 3 | 12 | H
| BOPA eenvoudig | | | | | | | | | | | | M
Aanleggen | Activiteiten waarvoor een aanlegvergunning vereist is | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2,5 | 4 | 10 | M
| Uit- inrit | 2 | 2 | 1 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1,6 | 3 | 5 | L
B | Milieu, natuur en water | | | | | | | | | | | |
Mba | Milieubelastende activiteiten | 2 | 3 | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2,5 | 3 | 8 | M
| Meldingen voor het oprichten/wijzigen van Mba's | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Milieu gerelateerde klachten | 3 | 3 | 4 | 4 | 3 | 4 | 2 | 2 | 3,1 | 4 | 12 | H
Lucht | Illegale afvalverwijdering (dumpingen, verbranding) | 3 | 4 | 5 | 5 | 2 | 4 | 2 | 2 | 3,4 | 5 | 17 | H
Landschappen | Landschappelijke, natuur en cultuurhistorische waarden (groene wetgeving) | 1 | 2 | 3 | 4 | 4 | 5 | 2 | 2 | 2,9 | 3 | 9 | M
Natuur | Flora en fauna activiteit (signalering) | 2 | 2 | 4 | 4 | 3 | 5 | 2 | 2 | 3,0 | 4 | 12 | H
Bomen | Monumentale bomen | 2 | 2 | 3 | 3 | 5 | 5 | 2 | 2 | 3,0 | 4 | 12 | H
| Beschermde bomen en houtopstanden | 2 | 2 | 3 | 3 | 4 | 5 | 2 | 2 | 2,9 | 3 | 9 | M
| Kappen van bomen | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 4 | 1 | 2 | 2,0 | 2 | 4 | L
Bodem | Bodemactiviteit | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2,3 | 3 | 7 | M
| Bodemrapportages behorend bij thuistaak | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Toepassen (vervuilde) grond tot 25 m³ | 2 | 2 | 4 | 3 | 2 | 4 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
Water | Vervuiling oppervlakte water (signalering) | 2 | 4 | 5 | 5 | 2 | 4 | 2 | 2 | 3,3 | 3 | 10 | M
Watersystemen | Gezonken en verwaarloosde boten | 2 | 2 | 3 | 3 | 4 | 3 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Riolering - lozing huishoudelijk afvalwater | 1 | 3 | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2,4 | 2 | 5 | L
| Riolering - afvoeren hemelwater | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1,5 | 2 | 3 | L
C | Publiekdomein | | | | | | | | | | | |
Parkeren en voertuigen | Voertuigwrakken | 1 | 1 | 2 | 3 | 3 | 2 | 1 | 2 | 1,9 | 2 | 4 | L
| Parkeerexcessen (caravans, aanhangers, kampeermiddelen) | 1 | 1 | 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 1,9 | 2 | 4 | L
| Aantasting groenvoorziening door voertuigen | 2 | 1 | 2 | 3 | 4 | 3 | 2 | 2 | 2,4 | 2 | 5 | L
| Fout parkeren | 2 | 1 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,0 | 4 | 8 | M
| Betaald parkeren | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1,8 | 4 | 7 | M
| Handhaven WAHV, RVV 1990, WVW 1994 | 3 | 1 | 2 | 3 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,8 | 4 | 7 | M
Evenementen | Evenement A | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1,8 | 4 | 5 | M
| Evenement B | 2 | 2 | 2 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2,3 | 4 | 9 | M
| Evenement C | 3 | 3 | 3 | 4 | 3 | 4 | 3 | 3 | 3,3 | 4 | 13 | H
Ondernemen | Terrassen | 1 | 2 | 1 | 4 | 3 | 2 | 1 | 2 | 2,0 | 3 | 6 | M
| Standplaatsen | 1 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 1 | 2 | 2,0 | 2 | 4 | L
| Winkeltijden | 1 | 1 | 1 | 3 | 2 | 1 | 1 | 2 | 1,5 | 3 | 5 | L
| Seksinrichting, escortbedrijf | 2 | 2 | 1 | 3 | 2 | 1 | 1 | 2 | 1,8 | 2 | 4 | L
Horeca/alcohol | Exploitatievergunning | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,6 | 3 | 5 | L
| Alcoholvergunning | 3 | 4 | 1 | 3 | 1 | 1 | 1 | 2 | 2,0 | 3 | 6 | M
| Schenken alcohol <18 jaar | 3 | 5 | 1 | 4 | 1 | 1 | 1 | 2 | 2,3 | 4 | 9 | L
| Speelautomaten | 1 | 3 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,5 | 3 | 5 | L
| Terras zonder vergunning | 2 | 2 | 2 | 5 | 4 | 2 | 2 | 3 | 2,8 | 3 | 8 | M
| Terras in afwijking van de vergunning | 2 | 2 | 2 | 4 | 3 | 1 | 1 | 2 | 2,1 | 3 | 6 | M
| Geluidhinder onversterkte muziek | 1 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 1 | 2 | 2,0 | 2 | 4 | L
| Geluidhinder overig | 1 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 1 | 2 | 2,0 | 2 | 4 | L
Ondermijning | Betreden door burgemeester gesloten woning, lokaal of bijbehorend erf | 4 | 4 | 2 | 4 | 1 | 1 | 2 | 3 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Drugshandel in de openbare ruimte | 3 | 4 | 2 | 5 | 1 | 1 | 2 | 3 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Drugsgebruik in de openbare ruimte | 3 | 4 | 2 | 5 | 1 | 1 | 2 | 3 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Drugshandel en/of teelt of productie van drugs vanuit woningen | 5 | 4 | 4 | 5 | 1 | 2 | 4 | 4 | 3,6 | 3 | 11 | H
| Intrekken vergunning o.g.v. de Wet bibob | 3 | 4 | 3 | 4 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3,0 | 3 | 9 | M
| Verstoring openbare orde vanuit woning (art. 174a Gemeentewet) | 3 | 3 | 3 | 5 | 1 | 2 | 2 | 3 | 2,8 | 3 | 8 | M
| Illegaal dumpen drugsafval | 4 | 4 | 5 | 5 | 1 | 4 | 4 | 4 | 3,9 | 3 | 12 | H
Gebruik openbare ruimte | Vervuiling openbare ruimte (hondenpoep, wildplas, zwerfafval) | 1 | 2 | 3 | 4 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2,1 | 2 | 4 | M
| Hinderlijke beplanting / gevaarlijke voorwerpen | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Voorwerpen op, aan de weg | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2,3 | 2 | 5 | L
| Hinderlijk gedrag in de openbare ruimte | 3 | 2 | 2 | 5 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,5 | 3 | 8 | M
| Verboden drankgebruik in de openbare ruimte | 3 | 3 | 2 | 5 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Overlast jeugd | 3 | 2 | 2 | 5 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,5 | 3 | 8 | M
| Overlast houtstook | 3 | 4 | 3 | 4 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2,8 | 3 | 8 | L
| Reclame | 1 | 1 | 1 | 3 | 5 | 1 | 1 | 2 | 1,9 | 2 | 4 | L
| Vuurwerk en carbid | 3 | 3 | 3 | 4 | 1 | 3 | 2 | 2 | 2,6 | 3 | 8 | M
| Stoken/open vuur | 3 | 3 | 4 | 4 | 1 | 3 | 2 | 2 | 2,8 | 3 | 9 | M
| Ligplaatsen vaartuigen | 1 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 1 | 2 | 2,0 | 2 | 4 | L
Dieren | Bijtincidenten | 3 | 3 | 1 | 5 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2,3 | 4 | 9 | M
| Overlast dieren | 2 | 2 | 1 | 4 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1,8 | 3 | 5 | L
| Prioriteiten: 0-5 = Laag, 6-10 = Middel 11-15 = Hoog
| * Prioriteiten (in kleur of vet): aangepast na bestuurlijke weging.
Bijlage
D

Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht LHSO
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
12 oktober 2022
HOOFDSTUK 1
Inleiding
Inleiding 1.1 Aanleiding en achtergrond
De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande weten regelgeving die ter bescherming van de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd. Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de handhavingspartners.
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.
Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven. Het gaat daarbij niet alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings- bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket, moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen. Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid. De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.
1.2 Doelstelling en werkingssfeer
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.
Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren. De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.
Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen. Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen. Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings- strategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vast- stelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.
1.3 Opzet van dit document
Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Sevesoovertredingen (Brzo) uit 2012.
Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis) De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen interventies, de processtappen om – in het licht van de uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.
Keuzemodules niet-basistakenpakket: keuzestrategieën
Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn voor een landelijke benadering. Deze domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.
HOOFDSTUK 2 Uitgangspunten en beginselen
Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.
2.1 Uitgangspunten
- A.
Veilige en gezonde fysieke leefomgeving.
Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.
- B.
Vertrouwen.
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.
- C.
Integraal, risico gestuurd en effectgericht.
Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet). Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.
- D.
Onafhankelijk en professioneel.
Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen voeren.
- E.
Loyale samenwerking.
Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving. De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.
- F.
Adequate overlegstructuur.
Effectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie loyaal en effectief gemaakt.
- G.
Dienstbaar.
Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.
- H.
Transparant.
Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.
2.2 Beginselen
- A.
Handhaving van het omgevingsrecht is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken.
Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.
Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.
- B.
Beginselplicht tot handhaving.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen. Een bepaald gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.
Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke bestraffing.
- C.
Gelijkheidsbeginsel
De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.
- D.
Verdedigingsbeginsel
De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.
- E.
Respect voor fundamentele rechten
Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats: respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving – waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.
HOOFDSTUK 3 Visie op een passende interventie
De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).
Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:
Inzake herstel
- 1a.
Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:
- 1b.
Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?
Inzake bestraffing
- 2a.
Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:
- 2b.
Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?
Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.
Ad 1a en 1b (inzake herstel)
Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.
Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)
In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen. Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving. Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.
HOOFDSTUK 4 Stappenplan om te komen tot een passende interventie
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.
Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.
Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is.
Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen. Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.
4.1 Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix
De handhaver bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.
4. Aanzienlijk en/of onomkeerbaar | A4 | B4 | C4 | D4
3. Vanbelang | A3 | B3 | C3 | D3
2. Beperkt | A2 | B2 | C2 | D2
1. Vrijwelnihil | A1 | B1 | C1 | D1
[gevolgen ↑ / overtreder →] | A. Goed- willend | B. Onverschillig | C. Calculerend | D. Notoir/ crimineel
Figuur 1 Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder
Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving
De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:
- 1.
(vrijwel) nihil; of
- 2.
beperkt; of
- 3.
van belang; of
- 4.
aanzienlijk en/of onomkeerbaar.
Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.
Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.
De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.
Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder
De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:
- A.
Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of
- B.
Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of
- C.
Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of
- D.
Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).
Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan. En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding alsnel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.
De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)
De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.
In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor istoegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.
De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:
- A.
Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:
de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.
- B.
Recidive:
de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.
- C.
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):
de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.
- D.
Combinatie met andere relevante strafbare feiten:
de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.
- E.
Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):
De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die nietnaleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.
- F.
Waarheidsvinding:
soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.
- G.
Normbevestiging:
het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van nietnaleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.
In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.
4.3 Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen. Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:
- 1.
De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.
- 2.
De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2).
- 3.
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Sevesoovertredingen (Brzo) uit 2012.
Maatvoering (termijnen)
In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:
- •Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.
In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.
4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.
Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.
Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden. De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.
Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.
Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
- •Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping.
- •De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie. Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).
4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
HOOFDSTUK 5 Randvoorwaarden voor werken met de LHSO
De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.
Afstemming met ander handhavingsbeleid Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.
Overlegstructuur
Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.
Organisatorische borging
Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.
Model verslaglegging stappen
Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.