GEMEENTEBLAD
Officiële uitgave van de gemeente Meppel

Uitvoerings- en handhavings-strategie Meppel

Afkortingen
ABRvS | Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
APV | Algemene plaatselijke verordening
Bal | Besluit activiteiten leefomgeving
Bbl | Besluit bouwwerken leefomgeving
Bkl | Besluit kwaliteit leefomgeving
CLO | Centric Leefomgeving
College | College van burgemeester en wethouders van Meppel
DSO | Digitaal stelstel omgevingsrecht
GHOR | Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio
IBT | Interbestuurlijk toezicht
L&W | Team Leefbaarheid & Wijkregie
LHSO | Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
NVWA | Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
OPD | Omgevingsplatform Drenthe
RI | Team Ruimte Initiatief
RIEC | Regionaal informatie- en expertisecentrum
RUDD | Regionale uitvoeringsdienst Drenthe
U&H | Uitvoerings- en handhavingsstrategie
VFL | Verordening fysieke leefomgeving
VRD | Veiligheidsregio Drenthe
VTH | Vergunningverlening, toezicht en handhaving
1.

Inleiding
Voor u ligt de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie gemeente Meppel (hierna: U&H-strategie). Dit is de nieuwe aanduiding voor het beleid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving onder de Omgevingswet.
Onder andere de inwerkingtreding van de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen geven aanleiding om het huidige toezichts- en handhavingsbeleid te vernieuwen én te kiezen voor het samenvoegen van vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: VTH) in één document. Op deze wijze willen wij komen tot een richtinggevend kader voor de VTH-taakuitvoering door de teams Ruimte Initiatief en Leefbaarheid & Wijkregie.
Deze strategie vervangt de Kadernota toezicht en handhaving (juli 2011), het uitvoeringsbeleid Wet kwaliteitsborging bouwen (vastgesteld college 19 december 2023) en de notitie Toezicht en handhaving in de openbare ruimte van juli 2019.
We stellen dit beleid bij wanneer nieuwe ontwikkelingen of inzichten/ervaringen in de uitvoering daartoe aanleiding geven.
1.1

U&H-strategie onderdeel VTH-cyclus
Voor de VTH-taken op basis van de Omgevingswet zijn in het Omgevingsbesluit procescriteria opgenomen waaraan de taakuitvoering moet voldoen. Door aan deze eisen te voldoen ontstaat een sluitende cyclus die een veilige, gezonde en duurzame fysieke leefomgeving moet waarborgen. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van deze cyclus.
VTH-cyclus
Met procescriteria op basis Omgevingsbesluit
Zoals uit de afbeelding op de vorige pagina blijkt, bestaat de U&H-strategie uit een beleidsdeel en een uitvoeringdeel.
Concretisering van de strategie vindt plaats in jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Hierin staan prognoses voor de uit te voeren werkzaamheden. Zo wordt duidelijk waar de beschikbare, personele capaciteit op wordt ingezet en waar niet. Na afronding van een jaar wordt via de jaarverslagen verantwoording afgelegd over de daadwerkelijke taakuitvoering.
De Omgevingswet en de VTH-cyclus
Er lijken met de inwerkingtreding van de Omgevingswet twee beleidscycli te zijn ontstaan:
- 1.
De VTH-beleidscyclus (BIG8) die gaat over het opstellen van een U&H-strategie (omgevings-/probleemanalyse, prioriteit- en doelstellingen), uitvoeringsprogramma, jaarverslag en monitoring en evaluatie van de doelstellingen en output. Een cyclus die ondersteunend is voor de taakuitvoering door de gemeente.
- 2.
De Omgevingswet beleidscyclus die een integrale benadering bij het benutten én beschermen van de fysieke leefomgeving centraal stelt. Hiervoor worden er “nieuwe” beleidsinstrumenten geïntroduceerd, zoals de Omgevingsvisie (lange termijnambities), Programma’s en het Omgevingsplan (regelgevingskader).
De vraag is hoe de twee cycli zich tot elkaar (gaan) verhouden, wetende dat de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan beleidsmatig sterk leidend/richtinggevend moeten gaan worden. Welke rol en invulling krijgt een (Omgevings)programma en kan dit programma een VTH-beleidsplan/U&H-strategie vervangen? De komende jaren zal duidelijk worden hoe de kerninstrumenten van de Omgevingswet en de U&H-strategie zich tot elkaar gaan verhouden.
1.2

Reikwijdte U&H-strategie
Vaststelling van een U&H-strategie is verplicht voor de omgevingsrechtelijke VTH-taken op basis van de Omgevingswet. Dit betreft de VTH-(medebewinds)taken o.a. op het gebied van bouw, sloop, brandveiligheid, monumenten, reclame, kappen van bomen, natuurbescherming, in- en uitritten, waarvoor het college verantwoordelijk is.
De verplichting geldt niet voor de VTH-taken op het gebied van de openbare orde en veiligheid, waarvoor de burgemeester verantwoordelijk is.
In Meppel is al eerder de keuze gemaakt om het beleid voor alle gemeentelijke toezicht- en handhavingstaken te bundelen in één beleidsdocument. Wij hebben ervoor gekozen deze benaderingswijze te continueren en hierbij nu ook de vergunningsverlening te betrekken. Op deze manier beogen wij tot een meer integrale benadering van het gemeentelijke beleid voor de leefwereld te komen.
De VTH-taken op het gebied van milieu (brede VTH-taken milieu) zijn niet in deze strategie opgenomen. Voor deze taken is een uniforme U&H-strategie
1
Voor de VTH-taakuitvoering milieu hebben de 12 Drentse gemeenten en de provincie Drenthe gezamenlijk een uniforme Uitvoerings- en Handhavingsstrategie Drenthe 2022-2024 vastgesteld.
Drenthe gemaakt. Deze regionale strategie geeft richting aan de taakuitvoering van de RUD Drenthe (hierna: RUDD) en wordt in 2024 geactualiseerd.
De advisering en het toezicht op het gebied van brandveiligheid worden uitgevoerd door de Veiligheidsregio Drenthe (hierna: VRD). De VRD en RUDD doen zelf verslag over deze taakuitvoering.
Wel is bij het maken van deze U&H-strategie afstemming gezocht met de ketenpartners (politie, RUDD en VRD).
1.3

Terugblik en vooruitblik
In de voorbereiding op deze U &H-strategie is een terugblik gedaan op de ervaringen in de afgelopen jaren met de VTH-beleidscyclus. Ook is een vooruitblik gedaan op ontwikkelingen die naar verwachting de komende jaren van invloed gaan zijn op de VTH-uitvoeringspraktijk.
In essentie moet er aandacht zijn voor:
- -Actueel (houden) uitvoeringsbeleid en meetbare beleidsdoelstellingen;
- -Implementatie van beleid;
- -Actueel houden vergunningenbestand en afspraken over archivering vergunningen;
- -Verbinding maken tussen gemeentelijke opgaven/bestuurlijke ambities, strategisch beleid, en VTH-uitvoering;
- -Vertaalslag van de beleidskeuzes/prioriteiten in uitvoeringsprogramma en doorwerking in de VTH-organisatie;
- -Verbinding tussen/input vanuit VTH-beleidscyclus op beleidscyclus Omgevingsvisie, -programma en -plan;
- -Commitment op risicogestuurd werken door bestuur en organisatie.
Bovengenoemde aandachtspunten worden meegenomen in dit document. De uitkomsten van de terugblik en vooruitblik zijn uitgebreider terug te lezen in bijlage 1.
1.4

Leeswijzer
Deze U&H-strategie is opgebouwd uit 2 delen. In het eerste beleidsvormend deel staan de hoofdlijnen van de wet- en regelgeving en het overige voor VTH relevante kader (hoofdstuk 2), de uitgangspunten en doelstellingen voor VTH (hoofdstuk 3) en de beleidsmatige prioriteiten voor de taakuitvoering (hoofdstuk 4).
In de bijlagen 1 tot en met 3 zijn de terugblik en vooruitblik, een overzicht van wet- en regelgeving en beleid en de risicomatrix opgenomen.
Het tweede deel gaat over het uitvoeringskader. Hierin wordt de vertaalslag gemaakt van de uitgangspunten, doelstellingen en prioriteitstelling in het beleidsdeel naar de strategieën/werkwijzen (preventie, verkennen initiatief, behandelen meldingen en vergunningen, uitoefening toezicht, handhaving/sanctionering en gedogen) voor de VTH-uitvoeringspraktijk.
2.

Kader richtinggevend voor VTH
In dit hoofdstuk schetsen wij op hoofdlijnen de belangrijkste wet- en regelgeving, bestuurlijke ambities en het beleid dat ziet op de fysieke leefomgeving, openbare ruimte en openbare orde. Inzicht in deze richtinggevende context is nodig voor een goede VTH-taakuitvoering. Het verbinden van ambities/strategisch beleid met en de doorwerking ervan in de VTH-uitvoering is nodig om in de praktijk de juiste dingen te kunnen doen.
De belangrijkste doelen waaraan VTH moet bijdragen en uitvoeringsprincipes voor VTH zijn:
- 1.
het hoofddoel voor de fysieke leefomgeving volgend uit artikel 1.3 Omgevingswet:
- 2.
de 4 verbeterdoelen en uitvoeringsprincipes die de Omgevingswet beoogt:
De Omgevingswet is nodig om te komen tot één afgestemd instrumentarium voor de integrale aanpak van nieuwe initiatieven en de duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Om dit voor elkaar te krijgen zijn vier verbeterdoelen benoemd:
- 1.
Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
- 2.
Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
- 3.
Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
- 4.
Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Minstens zo belangrijk als inhoudelijke kennis zijn vaardigheden, een andere houding en gedrag, om op een goede manier invulling te geven aan de instrumenten, zoals: integraal denken en handelen, meer samenwerking binnen en tussen organisaties, meer meedenken met initiatiefnemers en uiteraard de omgeving waar het initiatief plaatsvindt. De uitvoeringsprincipes onder de Omgevingswet zijn:
- •Een “ja mits” benadering;
- •Integrale in plaats van sectorale afwegingen;
- •Loslaten van regels en uitgaan van vertrouwen;
- •Van omgevingsvergunningen naar algemene normen;
- •Van toetsing vooraf naar toetsing achteraf;
- •Het vooropstellen van een activiteit boven een norm.
- 4.
Deze uitvoeringsprincipes komen ook terug in de Koers van Meppel.
Deze uitvoeringsprincipes komen ook terug in de Koers van Meppel.
- 3
de doelen van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers.
De toets vooraf op de bouwplannen wordt vervangen door de toets in de praktijk. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid. Met de Wkb verandert de rol van gemeenten tijdens en na het bouwproces. Vooralsnog alleen voor nieuwbouwactiviteiten in gevolgklasse 1.
- 4
de doelstellingen volgend uit het Integraal veiligheidsplan
2
Integraal veiligheidsplan Zuidwest Drenthe van de samenwerkende gemeenten Westerveld, Midden-Drenthe en Meppel, vastgesteld door gemeenteraad van Meppel op 28 september 2023
Voor zover voor het realiseren van de doelstellingen in het Integraal veiligheidsplan (hierna: IVP) inzet op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving nodig is, worden deze activiteiten meegenomen in deze strategie.
- 5.
de middellange termijnambities volgend uit coalitieakkoord 2022-2026
In het coalitieakkoord van de gemeente Meppel is bepaald welke opgaven deze raads- en collegeperiode in het bijzonder aandacht moeten krijgen. Ambities die raken aan de VTH-taakuitvoering zijn onder andere:
- 1)
het versnellen en uitbreiden van de woningbouw in de Nieuwveense Landen;
- 2)
het energie- en CO2-neutraal maken van huurwoningen;
- 3)
de aandacht voor cultuurhistorisch erfgoed;
- 4)
het blijven ondersteunen van de bedrijveninvesteringszone;
- 5)
nieuw parkeerbeleid;
- 6)
verduidelijken hondenuitlaatstroken en losloopgebieden in wijk/dorpen;
- 7)
het stimuleren van verduurzamingsmaatregelen.
3.

Uitgangspunten en doelstellingen VTH
Zoals uit het vorige hoofdstuk blijkt, moet VTH bijdragen aan het realiseren van diverse (verbeter)doelen in landelijke en lokale wet- en regelgeving, bestuurlijke ambities en beleid.
Dit moet gebeuren binnen een speelveld dat de komende jaren nog sterk in ontwikkeling is. Niet alleen door de verdere implementatie van de Omgevingswet en Wkb, maar ook door de ontwikkelingen o.a. op het gebied van ondermijning.
Met onderstaande richtinggevende uitgangspunten en doelstellingen willen wij komen tot een meer efficiënte en effectieve VTH-uitvoeringspraktijk, waarbij de risico’s van niet-naleving tot een minimum zijn beperkt, gegeven de beperkt beschikbare middelen en capaciteit.
3.1

Uitgangspunten
Doorwerking risicogericht werken in uitvoeringspraktijk – Niet alles is te toetsen en te controleren. Daarom is de inschatting van de risico’s voor de leefomgeving mede bepalend voor de inzet van de beschikbare capaciteit. Dit geldt zowel bij de afhandeling van aanvragen en meldingen, de uitoefening van toezicht en handhaving en de afhandeling van (klacht)meldingen en handhavingsverzoeken. Naast inzet op basis van een prioriteitstelling blijven ook algemene surveillance/controles nodig.
Bij het stellen van prioriteiten willen we, naast gebruikmaking van een risicomethodiek, ook informatie uit signalen en ervaringen vanuit de samenleving gaan betrekken.
Meer preventief en integraal werken – Stimuleren van naleefgedrag heeft de voorkeur boven afdwingen van naleefgedrag: ”Voorkomen is beter dan genezen”. Preventief werken, zoals voorlichting, zichtbaarheid toezicht, uitleg van regels, vraagt blijvende aandacht. Dit vraagt ook om continue aandacht voor ontwikkelingen in de regelgeving, zodat gemeentelijke regelgeving en gemeentelijk beleid actueel, begrijpelijk en toegankelijk zijn/is.
Wij willen werken als 1- loket en bevorderen een integrale verkenning van initiatieven en integrale controles.
Doorontwikkeling informatiegestuurd werken - We kunnen niet overal tegelijk zijn. Daarom willen we meer gebruik maken van bestaande informatie(bronnen), het analyseren van data en komen tot informatie die in beeld brengt waar onze inzet het meest nodig is. Zicht op zaken krijgen, start met een goede gegevensregistratie.
Weerbare en integere organisatie - We zijn een weerbare en integere organisatie en willen niet dat burgers of bedrijven vergunningen of toestemmingen gebruiken dan wel misbruiken om crimineel geld wit te wassen of criminele activiteiten te plegen. Activiteiten die ondermijnend zijn voor de rechtsorde krijgen prioriteit en gedogen we niet.
3.2

Doelstellingen
Om de realisatie van de doelstellingen te kunnen monitoren en verantwoorden worden onder de doelstellingen acties dan wel indicatoren benoemd.
Doelstelling 1 We streven naar een goede uitvoeringskwaliteit en vermindering kwetsbaarheid bij de uitvoering VTH-taken.
De basis wordt verder op orde gebracht: - - In 2024 is in beeld gebracht welke verordeningen, beleid(sregels) en aanwijzingsbesluiten er zijn, wat de status is, wat ontbreekt dan wel moet worden geactualiseerd. Voor de actualisatie wordt een planning gemaakt. - -V.w.b. de actualisatie van regelgeving/beleid op het gebied van het omgevingsrecht wordt aangesloten bij de omzetting van het omgevingsplan. - - V.w.b. de actualisatie van regelgeving/beleid op basis van de APV en bijzondere wetten wordt in 2024 gestart met het actualiseren van de APV. - - Aandacht voor de mate waarin de uitvoering voldoet aan de kwaliteitscriteria 3.0.
Vanuit juridische kwaliteitszorg worden: - -leerpunten uit o.a. bezwaarbehandeling en handhavingsprocedures twee keer per jaar met vergunningverleners en toezichthouders besproken en indien nodig verbeteracties daarop ingezet; - -trainingen verzorgd over de basiskennis Awb of nieuwe wet-/regelgeving indien uit de praktijk blijkt dat het kennisniveau hierover te kort schiet.
In 2025 wordt als stap in het werkproces bij de daarvoor in de Beleidsregel Bibob geprioriteerde activiteiten beoordeeld/afgewogen of een Bibob-toets moet worden uitgevoerd.
We monitoren de afhandeltermijnen van aanvragen en verantwoorden deze in de VTH-jaarverslagen.
Doelstelling 2 We stimuleren (spontaan) naleefgedrag van inwoners, bedrijven en organisaties.
Via actuele, begrijpelijk informatie en wegwijzers op de website wordt iemand die zoekend is naar bouwmogelijkheden, sloopmogelijkheden, brandveiligheidseisen etc. de juiste route gewezen. In samenwerking met Communicatie krijgt dit aandacht bij de inrichting van de nieuwe website.
Door middel van o.a. informatiegesprekken en intaketafels worden plannen van initiatiefnemers integraal verkend, wordt informatie verstrekt en duidelijkheid gegeven over de wenselijkheid en haalbaarheid ervan. Op basis van de ervaringen in 2024 moet duidelijk worden welke vormen van omgevingsoverleg in Meppel worden aangeboden. Hierop wordt de Legesverordening aangepast en hierover wordt actief naar buiten toe gecommuniceerd.
In 2024 en 2025 gaan we: - - het aantal steekproeven en de uitkomsten van de steekproefcontroles bij bouwwerken in gevolgklasse 1 monitoren. Hiermee verkrijgen we inzicht in het aantal bouwwerken dat voldoet dan wel niet voldoet aan de bouwtechnische eisen; - - de aangeleverde dossiers bevoegd gezag bij de gereedmelding controleren op het volledig zijn van de documenten. Op basis hiervan ontstaat inzicht in het naleefgedrag van de Wkb, evalueren we de gemaakte keuzes over de uitvoering van de Wkb en stellen deze zo nodig bij.
Vanaf 2025 gaan we bijhouden: - -in hoeveel gevallen een informeel gesprek met een overtreder leidt tot beëindiging van de overtreding, waardoor verdere handhaving niet nodig; - -het aantal bezwaarzaken dat middels een informeel gesprek is afgehandeld, waardoor behandeling bij de commissie bezwaarschriften niet nodig is.
Doelstelling 3 We willen komen tot meer informatiegestuurd werken en onderzoeken de mogelijkheden daartoe.
In 2024 is er een overzicht gemaakt van gegevens die minimaal nodig zijn voor het maken van prognoses en verantwoording van activiteiten in het VTH-uitvoeringprogramma respectievelijk - -jaarverslag. In 2025 worden CLO en het nieuwe zaaksysteem zodanig ingericht dat de benodigde plannings- en verantwoordingsinformatie hier eenvoudig uit te halen is. Met de medewerkers worden afspraken gemaakt over de wijze van gegevensregistratie en hun rol daarin.
Doelstelling 4 Wij voeren onze VTH-taken binnen het omgevingsrecht risicogestuurd uit binnen gestelde termijnen en juridische eisen, aan de hand van de prioriteitstelling in hoofdstuk 4
Bouwactiviteiten in de gevolgklassen 2 en 3 worden integraal getoetst. Eventuele afwijking van dit niveau wordt verantwoord in de VTH-jaarverslagen. Voor het toezicht wordt gebruik gemaakt van het landelijk erkende toezichtprotocol.
Onder de Omgevingswet en Wkb zijn er meer algemene regels, zorgplichten en is er meer ruimte voor maatwerk. Dit maakt het houden van toezicht complexer en vraagt een andere invulling van de toezichtrol. Op basis van ervaringen in het veranderend speelveld willen we in samenspraak met interne en externe stakeholders komen tot toekomstbestendige vormen van toezicht.
Doelstelling 5 We voeren taken op het gebied van leefbaarheid en openbare orde en veiligheid deels signaalgestuurd en deels risicogestuurd uit.
O.b.v. de prioriteitstelling in hoofdstuk 4 van deze strategie worden de hoog geprioriteerde activiteiten uitgewerkt in het VTH-uitvoeringsprogramma in: - -dagelijkse, preventieve surveillance; - -wijkgerichte surveillance; - -thematische- en actiegerichte surveillance; - -ntegrale controles in zogenoemde risicobranches.
Bij grotere, op jongeren gerichte evenementen en horecabedrijven waarover signalen bekend zijn, worden controles uitgevoerd op het schenken aan minderjarigen.
Om te komen tot een meer risicogestuurde afhandeling van signalen (meldingen, waarnemingen collega’s/ketenpartners) maken we scherpere procesafspraken over de routing van signalen en rollen van partijen, zodat partijen de juiste verwachtingen van elkaar hebben. In 2024/2025 maken we een prioriteitenladder met voorbeelden van activiteiten of situaties die een indicatie geven voor de prioriteit van een signaal/melding en helpt bij de beoordeling of directe actie nodig is.
4.

Omgevingsanalyse
Zoals uit de vorige hoofdstukken blijkt, is het VTH-takenpakket breed, complex en continu in ontwikkeling. Echter de personele capaciteit en financiële middelen zijn beperkt en niet alle taken zijn even belangrijk of risicovol. Daarom is het risicogestuurd werken één van de uitgangspunten voor VTH. Op basis van een risicoafweging van lokale omstandigheden (gebieds- en risicoanalyse) wordt een prioritering op domeinniveau aangebracht. De basis hiervoor is de risicomatrix in bijlage 3.
4.1

Gebiedsanalyse
Op hoofdlijnen zijn de rijke historie, handelsgeest en logistieke ligging te midden van water, spoor en weg kenmerkend voor de gemeente Meppel. Dit maakt dat Meppel een gunstig vestigingsklimaat heeft voor ondernemers.
Het is een relatief kleine gemeente met een veel groter verzorgingsgebied. Meppel heeft een karakteristieke binnenstad met alle voorzieningen die grote steden hebben. Daarnaast is er veel aandacht voor leefbaarheid, groen, erfgoed en behoud van de dorpse sfeer zoals in Nijeveen, Rogat, De Schiphorst en Broekhuizen.
De stad toont nog steeds haar historische karakter, met de oude panden, de grachten, het overzichtelijke en het karakteristieke centrum. Het omliggende gebied werd en wordt gebruikt als landbouwgebied. Met grote verschillen in het landschap op het zand en op het veen.
4.2

Risicoanalyse
De risicoanalyse geeft inzicht in waar de grootste risico’s zitten, wanneer wet- en regelgeving niet wordt nageleefd. Er is in 2021 een risicoanalyse gemaakt. De verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en verschuiving van bouwtaken naar de private sector (Wkb) brengen mogelijk nieuwe risicocategorieën voor VTH met zich mee. Ook op het gebied van openbare orde en veiligheid/ondermijning zijn er ontwikkelingen die mogelijk leiden tot andere risico’s.
Voor 2024 hebben we een actualisatie gedaan op de bestaande risicoanalyse. Met de boa’s, toezichthouders, vergunningverleners en diverse intern, betrokken adviseurs/disciplines is gekeken of op basis van hun ervaringen de geprioriteerde onderwerpen nog de hoogste prioriteit hebben.
We willen in 2024 en 2025 ervaring op gaan doen met de nieuwe wetten en ontwikkelingen blijven volgen. Dit geeft inzichten over het naleefgedrag in het nieuwe speelveld en kan aanleiding zijn een nieuwe risicoanalyse te maken en daarbij ook te kijken naar de methodiek van risicoanalyse. De huidige risicoanalyse onderscheidt risico’s per beleidsdomein. Wellicht is een meer integrale, gebiedsgerichte benadering van risico’s (centrum-, woon-, haven-, industrie- en buitengebied) in aansluiting op de functietoedeling in de omgevingsvisie en het omgevingsplan te overwegen.
4.3

Methodiek van risicoanalyse
De uitgevoerde risicoanalyse heeft betrekking op de volgende domeinen:
- a.
bouwen (nieuwbouw/verbouw)
- b.
bouwen (bestaande bouw)
- c.
slopen
- d.
brandveiligheid
- e.
erfgoed
- f.
ruimtelijke ordening
- g.
APV
- h.
Alcoholwet
- i.
evenementen
- j.
ondermijning
In de risicomatrix in bijlage 3 zijn per domein in beeld gebracht:
- -problemen/overtredingssoorten;
- -de effectscores;
- -risico-inschatting;
- -prioriteit (hoog-gemiddeld-laag).
De risicoanalyse volgt een veel gebruikte methode
3
Door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie ontwikkelde aanpak in het kader van programmatisch handhaven
waarbij een risico gezien wordt als combinatie van kans op voordoen en het effect wanneer dit gebeurt.
De effectscore is opgedeeld in zes categorieën die allemaal dezelfde weging krijgen:
- 1.
Veiligheid (fysiek letsel (gewonden/doden) dat direct ontstaat);
- 2.
Gezondheid (schade aan de gezondheid van de mens);
- 3.
Duurzaamheid;
- 4.
Leefbaarheid;
- 5.
Financieel/economisch;
- 6.
Bestuurlijk imago.
Het risico wordt voor elk van deze onderdelen gescoord van 1 – 5 en hier wordt vervolgens een gemiddelde van genomen als score voor effect. Deze wordt vermenigvuldigd met de ‘kansscore’ van 1-5 en vormt de risicoscore.
Aan de risicoscore is vervolgens per domein een kleurcode gekoppeld, waarbij rood staat voor prioriteit hoog, geel staat voor prioriteit gemiddeld en groen staat voor prioriteit laag.
4.4

Uitkomsten probleem- en risicoanalyse (prioriteit hoog)
Op basis van de in 2024 geactualiseerde uitgevoerde probleem-/risicoanalyse hebben onderstaande activiteiten een hoge prioriteit:
Activiteiten prioriteit hoog binnen het Omgevingsrecht
Bouwen (nieuwbouw/verbouw) Handelen zonder of in strijd met een omgevingsvergunning activiteit bouw met op: - 1. kamerverhuur; - 2. inrichtingsvereisten horeca (ventilatie, geluid etc); - 3. logiesgebouw, restaurant, café, horeca, bedrijf, kantoor, winkel.
Bestaande bouw - 1. illegale huisvesting studenten en arbeidsmigranten (i.r.t. toezicht op BRP)
Brandveiligheid Handelen in strijd met melding brandveilig gebruik Woonfunctie - 1. groepszorgwoning (bewoning in groepsverband met zorg) - 2. verzorgingstehuis - 3. kamerverhuur > 4 personen - 4. logiesfunctie Bijeenkomstfunctie - 1. 1. kinderdagverblijf/scholen - 2. 2. café Industriefunctie - 1. 1. Opslag gevaarlijke stoffen - 2. 2. Fabriek >100 personen Sportfunctie - 1. Zwembad/sportaccommodatie
Erfgoed - 1. Onomkeerbare beschadiging van erfgoed, cultuurhistorische en aardkundige waarden (verwaarlozing en/of /zonder vergunning werken aan monumenten)
Gebruik openbare ruimte/Verordening fysieke leefomgeving - 1. Afval – illegale stort (meldingen afvaldumpingen, bijplaatsingen ondergrondse containers en zwerfvuil) - 2. Verrommeling/verloedering openbare ruimte (buurtfeest, vervuiling, controle reclame, terrassen, uitstallingen, aanhangwagens) - 3. Openbaar groen (oneigenlijk gebruik/parkeren in plantsoenen of beschadigen/rooien van bomen en struiken) - 4. Hinder op de omgeving door evenementen (geluid, bezoekers, start- en eindtijden) 4 Gemeenten moeten de instructieregels in acht nemen die in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan. Het gaat bijvoorbeeld om instructieregels voor geluid en externe veiligheid. Deze instructieregels zijn gericht op de veiligheid van de bezoekers van de evenementen en het voorkomen van overlast op de omgeving. Evenementen die effect hebben op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving moeten ruimtelijk ingepast worden. - 5. Surveillance gebieden betaald parkeren en parkeren voor vergunninghouders (volgens nieuw parkeerbeleid 2024) - 6. Handhaving op verkeerd gestalde fietsen, weesfietsen en fietswrakken
Activiteiten prioriteit hoog APV en bijzondere wetten
APV - 1. Overlast van jongeren (meldingen overlast jeugd, wildplassen) - 2. Loslopende honden en bijtincidenten - 3. Actueel zijn prostitutie- en exploitatievergunningen - 4. Periodiek toezicht op prostitutiebedrijven - 5. Periodiek toezicht op (horeca)exploitatievergunningen
Alcoholwet - 1. Actueel houden/overzicht geldende drankwetvergunningen, inclusief aanhangsel leidinggevende(n) - 2. Toezicht op alcoholverstrekking in horecabedrijven, bij evenementen en vanuit supermarkten? (verkoop en doorgeven aan minderjarigen)
Evenementen - 1. Toezicht organisatie evenement conform aanvraag/handelen volgens evenementenvergunning
Coffeeshopbeleid - 1. Periodiek toezicht op de gedoogcriteria voor coffeeshops in het lokale coffeeshopbeleid
Opiumwet - 1. Bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet (afwegen bestuurlijke maatregel, opleggen sanctie, controle verzegeling woning/lokaal) volgens vastgestelde beleidsregels
Ondermijnende criminaliteit - 1. Inzetten van een Bibob-onderzoek bij vergunningverlening volgens de Bibob-beleidsregel - 2. Deelname integrale toezichtcontroles bij risicobranches (thema- , fenomeen- of branchegericht) - 3. Fysieke aanwezigheid/gebiedsgericht toezicht om meer/eerder zicht te krijgen op jonge aanwas, mensenhandel, criminele activiteiten etc. in wijken/buurten en het buitengebied.
In de risicomatrix in bijlage 3 is te lezen welke activiteiten een gemiddelde dan wel lage prioriteit hebben. Bij deze activiteiten doen we wat wettelijk moet (zoals het toetsen van een aanvraag of uitvoering geven aan onze beginselplicht tot handhaven), maar we doen dit globaler en veelal reactief.
Calamiteiten met acuut gevaar (= onverwachte gebeurtenissen die zich voordoen en die ernstige schade kunnen veroorzaken) krijgen altijd prioriteit. Deze zijn niet apart benoemd in de risicoanalyse omdat dit zich bij alle activiteiten kan voordoen.
Indien landelijke, regionale of lokale ontwikkelingen en bestuurlijke ambities daartoe aanleiding geven, kan de prioriteitstelling worden aangepast. Dit kan leiden tot verschuivingen binnen het VTH-takenpakket dan wel noodzaken tot (tijdelijke) formatie-uitbreiding/inhuur.
In het Uitvoeringsdeel van deze strategie en de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s wordt de prioriteitstelling verder uitgewerkt.
5.

Borging uitvoering, monitoring & rapportage
Om de VTH-taken uit te kunnen voeren en de beleidsdoelen te realiseren zijn financiële en personele middelen nodig. Voor de wettelijke taken op grond van de Omgevingswet is de gemeente verplicht om de benodigde en beschikbare personele en financiële middelen inzichtelijk te maken en in de begroting te borgen. (art. 13.10 Omgevingsbesluit). In dit hoofdstuk maken wij inzichtelijk hoe wij de VTH-taakuitvoering in Meppel borgen.
5.1

Financiële middelen
Het huidige formatieomvang voor VTH is het vertrekpunt. Bij de daadwerkelijke uitvoering in een jaar kan blijken dat de beschikbare en benodigde middelen niet in evenwicht zijn. Een eventueel verschil tussen wat beschikbaar en benodigd is, zal in het jaarlijkse VTH-uitvoeringsprogramma en VTH-jaarverslag tot uitdrukking worden gebracht.
De kosten die zijn gemoeid met de uitvoering van VTH-taken bestaan voornamelijk uit personele kosten, de gemeentelijke bijdrage aan de RUDD en de VRD en een budget van € 20.300,- voor onvoorziene uitgaven. Deze uitgaven zijn geborgd in de programmabegroting. Bij wijziging van de taakuitvoering, bijvoorbeeld door een wetswijziging of bestuurlijke ambitie, worden de budgettaire effecten daarvan meegenomen in de reguliere begrotingscyclus.
Tegenover de uitgaven staan legesinkomsten, die over een langere periode niet meer dan kostendekkend mogen zijn. Niet alle taken komen in aanmerking voor dekking vanuit leges. Onder andere de afhandeling van meldingen (sloop, brandveiligheid, nieuwbouw gevolgklasse 1), beleidsvorming, bezwaar- en beroepsprocedures en toezicht en handhaving van de bestaande gebouwenvoorraad is uitgesloten van legesheffing.
5.2

Personele middelen/uitvoeringsorganisatie
De VTH-taken zijn in Meppel bij meerdere teams belegd. Het team RI is onder andere verantwoordelijk voor het omgevingsbeleid (omgevingsvisie, -programma en -plan) en de verlening van omgevingsvergunningen.
Binnen het team L&W zijn bijna alle toezicht- en handhavingsfuncties (APV, Boa’s domein 1 en Omgevingswet) ondergebracht. Van dit team maken ook de wijkregisseurs, het cluster ondermijning en vergunningverleners APV deel uit.
De verschillende onderdelen van dit team moeten gezamenlijk de oren en ogen en een eerste aanspreekpunt voor de inwoners van de wijken zijn. Binnen dit team is ook de eerstelijns, juridische advisering over toezicht/handhaving, APV en ondermijning ondergebracht.
Daarnaast worden er door andere organisatieonderdelen ondersteunende taken uitgevoerd, zoals: tweedelijns juridische advisering, financiële diensten (legesheffing, invordering verbeurde dwangsommen, facturering), juridische diensten (commissie voor de bezwaarschriften) en administratieve diensten (centrale registratie/KCC).
Voldoen aan landelijke kwaliteitscriteria
Om een goede kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken te waarborgen, heeft de gemeenteraad bij verordening
5
Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht, vastgesteld bij raadsbesluit van 21 december 2023.. Met ingang van 1 januari 2025 gelden de kwaliteitscriteria 3.0.
bepaald dat de landelijke kwaliteitscriteria van toepassing zijn. Dit betekent dat de uitvoering van VTH-taken moet voldoen aan de landelijk, actuele kwaliteitscriteria. In artikel 5, tweede lid, van deze verordening moet het college de actuele kwaliteitscriteria en explainmodules vaststellen. Dit moet nog gebeuren.
De kwaliteitscriteria stellen eisen aan de omvang van de formatie en het vakmanschap van medewerkers (minimum aantal fte’s, frequentie taakuitvoering, opleiding, kennis en ervaring) voor de taakuitvoering op basis van de Omgevingswet.
Vanuit deze verordening zijn we verplicht verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad over de mate waarin wij voldoen aan de naleving van de kwaliteitscriteria. Dit zullen wij doen via het VTH-jaarverslag.
Wettelijk, verplichte kwaliteitseisen boa’s
Boa’s moeten jaarlijks verplichte en/of relevante Permanente Her- en Bijscholing volgen, zoals:
- •Alcoholwet;
- •EHBO;
- •training Verkeersregelaar;
- •trainingen aanpak overlast en andere feiten die leefbaarheid aantasten binnen openbare ruimte, waaronder het opstellen van processen-verbaal;
- •gespreks- en benaderingstechnieken, conflictbeheersing, weerbaarheid, de-escalatie, oefencasussen en reflectie op praktijkgevallen.
Boa’s met de geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen: jaarlijks verplichte toetsing door de Nederlandse Politieacademie op grond van de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing.
Functiescheiding
We hanteren een scheiding tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving. De scheiding ligt vast in functiebeschrijvingen.
5.3

Samenwerking/afstemming
Bij de uitvoering van de VTH-taken zijn verschillende interne adviseurs (zoals verkeer, afvalinzameling, ruimtelijke ontwikkeling, duurzaamheid, civiel-techniek, ecologie, beheer openbare ruimte, archeologie, participatie etc.) betrokken.
Ook werkt de gemeente nauw samen met andere overheden en instanties, onder andere:
Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe
De twaalf Drentse gemeenten en de provincie Drenthe werken samen in de RUDD, waarin alle milieutaken zijn ondergebracht zoals vergunningverlening, meldingen, toezicht, handhaving, bodemtaken en milieuspecialismen. Bij de totstandkoming van de RUDD is bestuurlijk per 1 januari 2016 gewerkt met de “Drentse Maat” waarin een gemeenschappelijk gedragen niveau voor de VTH-taakuitvoering geldend voor alle deelnemers is vastgelegd. Hierbinnen is per deelnemer ruimte voor meerwerk waarvoor wordt betaald.
De gemeente Meppel is opdrachtgever voor de RUDD en blijft verantwoordelijk voor het beleid dat de RUDD moet volgen. Voor de VTH-taakuitvoering milieu hebben de 12 Drentse gemeente en de provincie Drenthe de uniforme Uitvoerings- en Handhavingsstrategie Drenthe 20222-2024 vastgesteld. Deze regionale strategie wordt op het moment van schrijven van de U&H-strategie Meppel geactualiseerd.
Veiligheidsregio Drenthe
De VRD is een samenwerkingsverband van de 12 Drentse gemeenten waaronder vallen de brandweer Drenthe, Crisisbeheersing en GHOR-Drenthe. Kerntaak van Veiligheidsregio is
Voor het onderdeel brandveiligheid wordt advies ingewonnen bij de VRD over de brandveiligheidsrisico’s bij een aanvraag om omgevingsvergunning. Ook wordt toezicht gehouden op het brandveilig gebruik van gebouwen, al dan niet in combinatie met gemeentelijk toezicht.
Politie en Openbaar Ministerie
De Politiewet bepaalt dat boa’s, bij de uitoefening van hun taken, samen moeten werken met politieagenten. Het standpunt van de politie over de samenwerking met boa’s is vastgelegd in de Notitie Boa en politie, niet naast elkaar maar met elkaar. Over de samenwerking zijn geen landelijke werkafspraken gemaakt. Lokale samenwerkingsafspraken moeten binnen de driehoek (burgemeester, Openbaar Ministerie en politie) worden gemaakt en vastgelegd in een handhavingsarrangement.
In 2021 zijn de samenwerkingsafspraken met het basisteam van de politie Zuidwest-Drenthe vastgelegd in een handhavingsarrangement. Het handhavingsarrangement sluit aan op het Integraal Veiligheidsplan. In 2024 is dit handhavingsarrangement via toevoeging van een “Aanhangsel aanvullende bevoegdheden boa’s verkeershandhaving” geactualiseerd.
De boa’s werken samen met de politie, met name op het terrein van evenementen, Alcoholwet en jeugd. De samenwerking is praktisch en operationeel. Informatie wordt soms gedeeld en besproken. De boa’s nemen maandelijks deel aan het wijk- en jeugdagenten-overleg van de politie. Ook worden er gezamenlijk acties uitgevoerd, bijvoorbeeld met betrekking tot inrijverboden en horeca.
Samenwerking gemeente Westerveld en Drentse gemeenten
De gemeente Meppel heeft met de gemeente Westerveld een convenant gesloten, op basis waarvan de gemeentelijke boa’s elkaar helpen in geval van ziekte, verlof, calamiteiten en piekmomenten. Een vergelijkbaar convenant is eind 2020 gesloten met alle Drentse gemeenten, waardoor het nu mogelijk is om alle boa’s, indien nodig, in heel Drenthe in te zetten.
Waterschap
Met het Waterschap Drents Overijsselse Delta wordt samengewerkt op het gebied van vooral waterkwantiteit en het beschermen van primaire en secundaire waterkeringen. Het waterschap verleent vergunningen op basis van de Omgevingswet.
RIEC Noord-Nederland
Het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (hierna: RIEC) richt zich op bestrijding van ondermijnende criminaliteit en verbindt informatie, expertise en slagkracht van verschillende overheidsinstanties. Het RIEC ondersteunt de gemeente bij de aanpak van ondermijning.
Andere partners
Waar nodig worden ook andere partners betrokken bij de uitvoering, onder andere de NVWA, Rijkswaterstaat, Staatsbosbeheer, woningcorporaties en belangenverenigingen.
In OPD-verband zijn ketenafspraken gemaakt over de samenwerking tussen de bevoegde gezagen en ketenpartners onder de Omgevingswet (uniforme werkprocessen en servicetermijnen - juni 2023).
Provincie
De provincie Drenthe heeft de wettelijke taak toezicht te houden op de uitvoering van medebewindstaken door de gemeenten in Drenthe, waaronder de uitvoering van de VTH-taken op basis van het Omgevingsrecht. Dit is het zogenaamde Interbestuurlijk Toezicht. Hiervoor moet de gemeente de U&H-strategie, het uitvoeringsprogramma en het jaarverslag tijdig bij de provincie aanleveren, zodat de provincie kan toetsen of de gemeente voldoet aan de proceseisen in het Omgevingsbesluit. Ook toetst de provincie of deze documenten ter kennisneming naar de raad zijn gestuurd.
5.4

Werkwijzen
De werkprocessen voor de VTH-taken binnen het omgevingsrecht liggen vast in de VTH-applicatie Centric Leefomgeving. Daarbij zijn vaste stappen benoemd (intake, werkverdeling, behandelen, besluitvorming, dossier afronden). De vergunningaanvragen komen binnen via het DSO. De werkprocessen voor handhavingstrajecten zijn opgenomen in het zaaksysteem Djuma.
De werkwijzen moeten bij alle betrokken medewerkers bekend zijn. Het op een centrale locatie, digitaal beschikbaar hebben van de informatie
6
Beleidskaders, werkprocessen, toetsings- en toezichtprotocollen, lijst met door raad aangewezen gevallen bindend advies en participatie, handreiking participatie, standaardformulieren, briefsjablonen etc.
kan bijdragen aan een efficiënte taakuitvoering. Dit maakt het ook voor nieuwe medewerkers makkelijker om de manier van werken in Meppel eigen te maken.
5.5

Uitvoeringsprogramma
De vertaalslag van de doelstellingen en prioriteitstelling in de U&H-strategie naar concrete activiteiten/werkzaamheden voor de uitvoeringspraktijk wordt gemaakt in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Daarbij zijn de beschikbare financiële middelen en personele capaciteit het vertrekpunt. Bij het maken van ramingen voor uit te voeren werkzaamheden moet nog scherper een relatie worden gelegd met de prioriteitstelling en beschikbare, personele capaciteit. Deze professionaliseringsslag willen wij stapsgewijs oppakken. Bij het uitvoeringsprogramma 2025 starten wij hiervoor als pilot met de taakuitvoering van de boa’s.
5.6

Monitoring en jaarverslag
De uitvoering leidt tot resultaten. In hoeverre deze resultaten bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen is object voor monitoring, evaluatie en verantwoording. De doelstellingen in voorliggend document zijn daar waar mogelijk voorzien van indicatoren. Door te monitoren op de indicatoren krijgen we inzicht in de mate van doelbereiking. Hierover leggen wij in het VTH-jaarverslag verantwoording af.
BIJLAGE 1 Terugblik en vooruitblik
Uitkomsten terugblik op de ervaringen met de VTH-beleidscyclus en – uitvoering in de afgelopen jaren en vooruitblik op voor VTH relevante ontwikkelingen.
Terugblik
- -Sluitend zijn VTH-cyclus
Het systematisch doorlopen van de VTH-cyclus ziet de wetgever als een belangrijke waarborg voor een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. Idealiter begint dit met beleid dat is aangepast aan de actualiteit. Vervolgens moeten beleidsprioriteiten doorwerking krijgen naar activiteiten in het uitvoeringsprogramma. Via het jaarverslag wordt dan verantwoording afgelegd over de mate van uitvoering van de geplande activiteiten. De inzichten die dit geeft, leiden mogelijk tot bijstelling van het beleid.
Cijfers over aantallen aanvragen/meldingen, beslistermijnen, uitgevoerde (her)controles, soort overtredingen en handhavingsprocedures zijn beperkt inzichtelijk. Hierdoor is het lastig analyses te maken over bijvoorbeeld naleefgedrag en uitvoeringskwaliteit en zijn het VTH-uitvoeringsprogramma en -jaarverslag, met uitzondering van het bouwtoezicht, nogal beschrijvend van aard.
Het is belangrijk de in 2022 gestarte beleidsactualisering verder op te pakken en daarbij te kijken naar mogelijkheden tot bundeling van voor VTH relevant beleid, zodat versnippering van uitvoeringsbeleid wordt tegengegaan. Hierbij moet ook de wijze van gegevensregistratie en -verzameling aandacht krijgen, zodat monitoring op beleidsdoelstellingen en prognoses in het uitvoeringsprogramma verbeterd kunnen worden.
- -Voldoen aan landelijke kwaliteitscriteria
Naast de wettelijke proceseisen geldt voor de VTH-taakuitvoering op basis van de Omgevingswet dat de organisatie moet voldoen aan landelijke kwaliteitseisen. In de Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht), vastgesteld door de raad op 21 december 2023, zijn de actuele kwaliteitscriteria van toepassing verklaard op de VTH-thuistaken en -basistaken. In artikel 5 van deze verordening is bepaald dat het college de actuele kwaliteitscriteria en explainmodules vast stelt.
Er bestaat geen inzicht in hoeverre de organisatie aan deze landelijke kwaliteitscriteria (kritieke massa personele formatie, deskundigheidsniveau medewerkers en organisatie competenties) voldoet.
- -Overzicht en actueel zijn regelgeving, beleid en aanwijzingsbesluiten relevant voor VTH
Er zijn diverse verordeningen, nadere regels, beleidsregels en aanwijzingsbesluiten die de fysieke leefomgeving van Meppel betreffen. Het is lastig een goed beeld te krijgen van de diverse beleidsdocumenten en hun status (nog geldend/ingetrokken/vervallen).
In de uitvoeringspraktijk blijkt dat bepaalde regelgeving gedateerd is. Voor een efficiënte uitvoering is actuele regelgeving belangrijk. Onder andere de APV (ondermijningsproof maken), het daarop gebaseerde beleid en Drank- en horecaverordening behoeven actualisering. Ook landelijke wetgeving op gebied van openbare orde en bijzondere wetgeving vraagt regelmatig om nieuw gemeentelijk beleid.
De gemeenteraad moet om de vier jaar een Preventie- en Handhavingsplan alcohol vaststellen.
- -Aangewezen en wensen aanwijzing toezichthouders
Er bestaan verschillende beelden over wie aangewezen zijn dan wel zouden moeten zijn als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Algemene wet bestuursrecht. Goed inzicht in wie zijn aangewezen als toezichthouder bij de verschillende teams en afstemming binnen de organisatie over nieuwe wensen/behoeftes op dit gebied is nodig.
- -Vergunningenbestand
Bij doorlopende vergunningen, zoals drank-, exploitatie- en kansspelvergunningen, is het actueel zijn van vergunningen een aandachtspunt. Kenmerkend voor met name de horecabranche is, dat er relatief vaak wijzigingen plaatsvinden in eigenaarschap en bedrijfsvoering. Afhankelijk van de aard van de wijziging zal een nieuwe vergunning dan wel wijziging van leidinggevende noodzakelijk zijn. Dat is vaak geen automatisme. Uit oogpunt van een verantwoordelijke alcoholverstrekking is meer actief toezicht hierop wenselijk.
- Signaalgestuurd
werken
Idealiter vindt toezicht en handhaving in de dagelijkse praktijk plaats op basis van de prioriteiten en het uitvoeringsprogramma. In de praktijk zien we dat er nog veel gebeurt in ‘de waan van de dag’; aan de hand van ‘wat zich aandient’. Er is meer sprake van een signaalgestuurde dan risicogestuurde werkwijze.
Het is belangrijk een juiste balans te vinden tussen de inzet op signalen (meldingen, klachten, handhavingsverzoeken) en de geprioriteerde onderwerpen volgend uit het beleid.
De verwachtingen over de inzet van toezicht/handhaving op signalen/waarnemingen van collega’s en ketenpartners komen niet altijd overeen met de opvolging ervan. Voor een goede samenwerking is het belangrijk te komen tot afspraken over het delen van signalen/meldingen, het aanscherpen van de routing en de rollen van partijen.
- -Lage prioriteit gebruikstoezicht
In minimale vorm wordt toezicht gehouden op bestaande bouw en ruimtelijke ordening (naleving bepalingen bestemmingsplannen, zoals illegaal gebruik en illegale bouw en bewoning). Dit betreft hoofdzakelijk signaaltoezicht. Hierdoor is de handhaving selectief. Daar waar gemeld wordt, is er toezicht. Soortgelijke situaties waarover geen signaal komt, krijgen geen aandacht.
Dit roept de vraag op of een meer gebiedsgerichte vorm van toezicht nodig is om meer zicht te krijgen op illegale/ongewenste situaties. Ook vanuit ondermijningsoogpunt kan dit meerwaarde hebben.
- -Verbinding tussen bestuurlijke ambities en benodigde formatie
Meer verbinding tussen strategisch beleid/bestuurlijke ambities en de VTH-uitvoering kan leiden tot een betere beheersing in de dagelijkse praktijk. Bij de planvorming, opgaves en projecten, bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw, ondermijning of duurzaamheid, moet de impact voor vergunningverlening, toezicht en handhaving ook worden meegenomen. Als hiervoor aan de voorkant geen aandacht is, kunnen aan de achterkant knelpunten ontstaan. Bijvoorbeeld kunnen dan controles niet worden uitgevoerd of in geval van overtreding soms geen opvolging krijgen. Op dit moment staat hierdoor en door de verzoeken om handhaving de werkvoorraad bij juridische handhaving op gespannen voet met de beschikbare capaciteit.
- -Uitvoering Bibob-beleidsregel
In 2023 is de Bibob-beleidsregel geactualiseerd. Er is aangegeven in welke gevallen een Bibob-toets moet dan wel kan worden uitgevoerd. Een Bibob-toets is verplicht bij vergunningaanvragen voor horeca, prostitutie, coffeeshops en speelautomaten.
Bij aanvragen voor een omgevings- en evenementenvergunning, subsidies, vastgoedtransacties en overheidsopdrachten kan, afhankelijk van de risico-categorie, een Bibob-toets plaatsvinden.
Het uitvoeren van een Bibob-toets is arbeidsintensief, vereist specifieke deskundigheid en moet proportioneel zijn. De implementatie van deze beleidsregel binnen de verschillende teams vraagt nog aandacht. Daarbij is nadere afstemming gewenst over wat nodig is om te komen tot een goede uitvoering van de toets en de vraag of de “moet” gevallen in het beleid niet te strikt geformuleerd zijn.
Onder de Drentse aanpak ondermijning is het belangrijk tot regionale afstemming van Bibob-beleid te komen, zodat shopgedrag wordt voorkomen.
- -Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen
Om de brandveiligheid op plaatsen als evenemententerreinen, campings en jachthavens te bevorderen, gelden sinds 2018 de landelijke basisregels in het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen (BGBOP). Soms moet hiervoor een gebruiksmelding worden ingediend. De bekendheid met dit Besluit vraagt nog aandacht. Het gaat om gebruik van locaties waarvoor vanuit andere regels geen brandveiligheidseisen zijn gesteld.
Voortuitblik
Onderstaande ontwikkelingen hebben invloed/kunnen van invloed zijn op de VTH-taakuitvoering.
- Ervaring opdoen met werken onder Omgevingswet en
Wkb
Vanaf 1 januari 2024 moet de gemeentelijke organisatie gaan werken in een veranderend speelveld met nieuwe, wettelijke regels, met nieuwe systemen en nieuwe beleidsinstrumenten, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan, gaan vormgeven.
Daarnaast zijn gemeentelijke taken overgegaan naar private partijen. Dit betreft de bouwtechnische toets en het bouwtechnische toezicht voor nieuwbouwwerken in gevolgklasse 1.
Het zal voor zowel aanvragers als de gemeente/partners tijd kosten om deze complexe herziening van het wettelijk stelsel onder de knie te krijgen.
De Omgevingswet beoogt ook het participatief werken een impuls te geven. Het participatief werken krijgt met de Wet versterking participatie op decentraal niveau
7
Op 4 juni 2024 stemde de Eerste Kamer in met het Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau. Deze wet treedt op 1 januari 2025 in werking. Vanaf dat moment heeft de gemeente twee jaar de tijd om de inspraakverordening om te zetten in een participatieverordening en o.a. spelregels voor de omgang met het uitdaagrecht vast te stellen. Dit uitdraagrecht heeft een breder toepassingsgebied dan het omgevingsrecht/de fysieke leefomgeving..
en het daarin opgenomen “uitdaagrecht” nog een extra impuls. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners het gemeentebestuur uitdagen om de uitvoering van een taak over te nemen, wanneer zij denken dit beter en goedkoper te kunnen doen.
- -Omzettingsfase tijdelijk deel omgevingsplan tot 31-12-2031; eerste wijziging
Sinds 1 januari 2024 beschikt de gemeente over een omgevingsplan “van rechtswege”. Dit tijdelijk (deel van het) omgevingsplan bestaat uit de oude bestemmingsplannen, verordeningen en rijksregels (de zogenoemde Bruidsschat).
Per deelgebied zal het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden omgezet/gewijzigd naar het definitieve omgevingsplan en duidelijk worden welke gevolgen dit heeft voor de VTH.
De eerste omzetting betreft het deelgebied Binnenstad en Centrumschil. Hiervoor is inmiddels een wijzigingsplan in procedure gebracht. Bij vaststelling van dit wijzigingsplan door de gemeenteraad zal o.a. een nieuw, gemeentelijk beschermd stadsgezicht worden vastgesteld. Daarmee gaat een al langer bestaande politiek-bestuurlijke wens in vervulling. De beoogde bescherming van het historisch centrum zal leiden tot een toename van het aantal vergunningaanvragen en in het verlengde daarvan een hoge prioriteit moeten krijgen bij toezicht en handhaving. De hiervoor benodigde (erfgoed)kennis en financiële en personele capaciteit moeten hierop worden aangepast.
- Verschuiving van taken/invulling (
gebruiks
)toezicht
Onder de Omgevingswet zijn meer activiteiten toestemmingsvrij. De Wkb introduceert een meldplicht voor nieuwbouw in gevolgklasse 1 (de lichtere bouwwerken) voor de technische bouwactiviteit. De preventieve toets op deze bouwplannen en het toezicht tijdens de bouw zijn overgegaan naar private kwaliteitsborgers.
Wij zien 2024 en 2025 als overgangsjaren waarin wij ervaring met de private kwaliteitsborging op willen gaan doen. Dit betekent dat er eerst nog steekproefsgewijs toezicht wordt gehouden op de (nieuw)bouwwerken in gevolgklasse 1. Gedurende deze overgangsperiode moet duidelijk worden of de toezichtrol in de toekomst anders ingevuld moet gaan worden.
- -Drentse aanpak ondermijning
Op 2 februari 2024 ondertekenden de vertegenwoordigers van de Drentse gemeenten, waterschappen en provincie de intentieovereenkomst Drentse Aanpak Ondermijning. Hiermee onderschrijven de partijen hun gezamenlijke ambities op het gebied van ondermijning. De inzet is erop gericht om alle in de aanpak benoemde ambities (28) binnen 2 jaar (vanaf datum ondertekening) te implementeren. Door structureel samen te werken moet de kans op “shopgedrag” en “waterbedeffect” worden verkleind.
Voor de verdere uitwerking van de ambities is een ambtelijke, provinciale werkgroep gevormd.
In Meppel is eind 2021 reeds gestart met een regisseur ondermijning en in 2022 een ondermijningsteam geformeerd. Inmiddels werken wij in Meppel al meer dan een jaar aan het vergroten van de bewustwording, verhogen van het weerbaarheidsniveau en de meldingsbereidheid.
Duidelijk moet worden wat de Drentse aanpak voor Meppel gaat betekenen in de zin van nadere, beleidsmatige keuzes, beschikbare en benodigde personele en financiële middelen.
- -Nieuw parkeerbeleid
In januari 2024 is het bestaande parkeerbeleid geëvalueerd. Deze evaluatie vormt de basis voor de opstelling van nieuw parkeerbeleid. De verwachting is dat dit eind 2024 gereed is. Uit de evaluatie blijkt dat er specifieke locaties zijn waar de parkeerdruk hoog is. Echter in totaliteit is er voldoende parkeerruimte, maar de geconcentreerde parkeervoorzieningen worden in verhouding tot de straatparkeerplaatsen weinig gebruikt.
De opzet van de parkeerregulering is voor parkeerders vaak moeilijk te doorgronden en in de uitvoering wordt ongewenst gebruik onvoldoende tegengegaan. Doordat de parkeerhandhaving onderdeel is van een integraal pakket aan handhavingstaken, is de tijd die wordt besteed aan parkeerhandhaving te beperkt.
Aanbeveling is om in het nieuwe beleid heldere kaders voor handhaving te scheppen en handhavingscriteria op te stellen. Dit moet duidelijk maken hoeveel tijd er aan parkeerhandhaving mag worden benut en waar de focus moet komen te liggen. Belangrijk is dat signalen/klachtmeldingen door verschillende interne vakdisciplines met elkaar worden gedeeld, zodat duidelijk wordt in welke straten/gebieden er knelpunten zijn.
- -Uitbreiding taken en bevoegdheden boa’s
De wereld van de boa’s is de afgelopen jaren enorm veranderd en gaat de komende jaren nog meer veranderen. Niet zolang geleden werkten boa’s in een sterk afgebakend werkveld met focus op parkeren of de APV of afval.
Doordat het werkveld van de politie zich steeds meer gaat richten op opsporing van zwaardere criminaliteit, komt het bewaken van een veilige, openbare ruimte steeds meer op het bordje van de boa te liggen. Boa’s zijn onder meer nadrukkelijker aanwezig bij evenementen, doen avond- en nachtsurveillances in het uitgaansgebied en Alcoholwet-controles.
De taakverschuivingen leiden tot discussie over de uitrusting van de boa’s, het toekennen van geweldsmiddelen en de samenwerking met de politie. Enerzijds omdat de kans dat boa’s met geweld in aanraking komen groter is geworden, anderzijds omdat geweld tegen politie, hulpverleners en boa’s zich steeds vaker voordoet.
Verdere uitbreiding boa- bevoegdheden
Op 1 januari 2024 hebben boa’s aanvullende bevoegdheden gekregen op gebied van verkeershandhaving. Dit betreft de volgende overtredingen van de verkeerswetgeving:
- -Voeren van geen of onjuiste fietsverlichting;
- -Negeren van rood licht door fietsers en voetgangers;
- -Handheld telefoongebruik door fietsers.
Alvorens boa’s op de handhaving op deze verkeersfeiten kunnen worden ingezet, moeten in het gezamenlijk handhavingsarrangement (OM-politie-gemeente) de (rand)voorwaarden over de samenwerking met de politie zijn vastgelegd. Hiervoor is een “Aanhangsel aanvullende boa-bevoegdheden verkeershandhaving” op het eerder vastgestelde Handhavingsarrangement gemaakt.
Op 1 juli is het Besluit aanwijzing Halt-feiten in werking getreden. Met dit nieuwe besluit zijn de feiten waarvoor jongeren voor een Halt-afdoening in aanmerking kunnen komen geactualiseerd en in lijn gebracht met de huidige praktijk. De lijst met delicten die zich lenen voor afdoening met Halt is uitgebreid, maar er zijn ook enkele vervallen.
Op dit moment kunnen boa’s jeugdigen op basis van de aanwijzing in het Besluit doorverwijzen naar Halt (voor openbare dronkenschap, het voor handen hebben van alcohol op voor publiek toegankelijke plaatsen en het buiten de toegestane tijden afsteken van consumentenvuurwerk).
Doorverwijzing voor andere delicten is alleen mogelijk op projectmatige basis, waarbij de lokale, bestuurlijke driehoek (OM-politie-gemeente/burgemeester) bepaalt voor welke feiten boa’s jongeren naar Halt kunnen verwijzen.
Het OM streeft naar een algemene aanwijzing voor boa’s om jeugdigen naar Halt te mogen doorverwijzen. Op deze manier kunnen boa’s, net als de politie, voor alle feiten uit het Besluit aanwijzen Halt-feiten 2024, doorverwijzen naar bureau Halt.
De verwachting is dat hierover in de tweede helft van 2024 meer duidelijkheid komt. Wij zullen deze ontwikkelingen volgen.
Bovengenoemde ontwikkelingen betekenen wederom een uitbreiding van werkzaamheden, vragen een verdergaande professionalisering van de boa-organisatie, het maken van samenwerkingsafspraken binnen de lokale driehoek en aanvullende prioritering in de taken/werkzaamheden van de boa’s.
- -Organisatorische ontwikkelingen
Onder andere de maatschappelijke behoefte tot meer eigen verantwoordelijkheid, de grote uitdagingen in het fysieke domein en de ingrijpende herziening van het omgevingsrecht maken dat de rol van de gemeente aan verandering onderhevig is. Met de Koers van Meppel werd in 2019 ingespeeld op het nieuwe samenspel tussen gemeentebestuur, ambtelijke organisatie en samenleving.
Kenmerkend voor deze tijd is dat veranderingen elkaar steeds sneller opvolgen. Daarbij zijn opgaves complex en de middelen beperkt. Dit maakt dat het na 4 jaar tijd is de Koers te gaan evalueren. Daarnaast is het BAM-programma gestart. Dit traject moet de komende jaren een betere balans brengen tussen ambities en beschikbare middelen. Kijkend naar de omvangrijke VTH-taken en de hiervoor beschikbare capaciteit, is het ook voor VTH continu zoeken naar de juiste balans.
Onder andere het wijk- en dorpsgericht werken via de wijkteams helpt om te komen tot een integrale manier van werken. Door de aanwezigheid van wijkregisseurs en wijkboa’s liggen er kansen om informatie uit te wisselen en knelpunten dan wel prioriteiten in een gebied vroegtijdig in beeld te krijgen.
Vanaf 2024 worden er wijkagenda’s opgesteld waarin vraagstukken/behoeften in een wijk of dorp centraal staan.
- -Onderzoek naar de uitvoeringskracht en bekostiging VTH-taken fysiek domein
Grote opgaves, zoals de energietransitie, klimaatadaptatie, circulaire economie, woningbouw en Omgevingswet/Wkb liggen op het bordje van de gemeente. De recente stelselwijzigingen in het fysieke domein betekenen niet alleen grote veranderingen voor de manier van werken maar ook voor de financiën van de BWT/VTH. Er zijn taakverschuivingen naar de private sector, waardoor legesinkomsten wegvallen. Er zijn nieuwe taken waar geen legesinkomsten tegenover staan. Welke financiële risico’s/effecten brengt dit voor de gemeente met zich mee?
Als gemeente gaan wij monitoren hoe het legesverloop zich ontwikkelt. De Vereniging BWT Nederland en VNG gaan verder onderzoek doen naar hoe in de toekomst de VTH-taken op adequate wijze in te blijven vullen en te bekostigen.
- -Nationale Woon- en Bouwagenda
Met de Nationale Woon- en Bouwagenda pakken rijk, provincies en gemeenten een hernieuwde regie op volkshuisvesting. Doel is te komen tot een gezamenlijke en samenhangende aanpak van het woningtekort en verduurzaming van woningen volgens zes programmalijnen. In het bijzonder de programma’s “Woningbouw” (ambitie versnelde aanpak woningbouw 900.000 woningen tot en met 2030) en “Versnelling verduurzaming gebouwde omgeving” (ambitie CO2-reductie van minimaal 55 procent te halen en te streven naar 60 procent in 2030) leiden naar verwachting tot meer vergunningaanvragen en toezicht- en handhavingsactiviteiten.
Met het wetsvoorstel ‘Versterking regie op de volkshuisvesting’ wordt bovenvermelde regierol van de overheid op de volkshuisvesting wettelijk verankerd. Dit wetsvoorstel is op 7 maart 2024 voor behandeling ingediend bij de Tweede Kamer.
- -Wijzigingen in (bouw) regelgeving
De afgelopen jaren zien we bijna continue wijzigingen in de (bouw)regelgeving die impact hebben op de uitvoering van VTH-taken door de gemeente. Dit vraagt van de uitvoeringspraktijk continu alert zijn op/inspelen op deze ontwikkelingen.
Onder andere de periodieke onderzoekplicht op constructieve veiligheid van grote voor publiek toegankelijke gebouwen
8
Gebouwen met bijeenkomstfunctie, onderwijsfunctie, sportfunctie, gezondheidsfunctie of overige gebruiksfunctie voor personen voor ten minste 5.000 personen of met een ruimte in het gebouw voor ten minste 500 personen.
vraagt aandacht van gebouweigenaren en gebruikers.
De gemeente heeft hierbij een informerende, toezichthoudende en handhavende rol.
Dit is een nieuwe taak die nog verder ingevuld/ontwikkeld moet worden.
- Wet goed
verhuurderschap
Op 1 juli 2023 is de Wet goed verhuurderschap in werking getreden. Deze wet introduceert een landelijke norm voor goed verhuurderschap bij de verhuur van woonruimte of verblijfsruimte aan arbeidsmigranten. De landelijke norm bestaat uit zeven algemene regels:
- 1.
Verbod op discriminatie;
- 2.
Verbod op intimidatie;
- 3.
Informatieplicht verhuurder;
- 4.
Begrenzing in servicekosten;
- 5.
Begrenzing in waarborgsom;
- 6.
Verbod dubbele bemiddelingskosten;
- 7.
Schriftelijkheidsvereiste en scheiding van huur- en arbeidsovereenkomst.
Vanaf 1 januari 2024 heeft de gemeente een kosteloos meldpunt ingericht waar informatievragen, meldingen en handhavingsverzoeken kunnen binnenkomen. Meldingen en vragen komen in eerste instantie binnen bij de wijkregisseur Centrum van het team Leefbaarheid en Wijkregie. We gaan in 2024 ervaring opdoen met het aantal en soort meldingen en in beeld brengen wat de impact is van deze nieuwe taak voor toezicht en handhaving.
De wet biedt optioneel de mogelijkheid om een vergunningstelsel in te richten.
De gemeente kan ervoor kiezen om een gebiedsgerichte algemene verhuurvergunning (voor woonruimte) en/of een gemeente brede vergunningplicht voor arbeidsmigranten (voor verblijfsruimte) in te stellen.
De aandachtspunten uit de terug- en vooruitblik zijn, voor zover mogelijk, vertaald naar uitgangspunten en doelstellingen.
BIJLAGE 2 Overzicht wet- & regelgeving en beleid relevant voor VTH
Landelijke wet- en regelgeving |
Omgevingswet Besluit kwaliteit leefomgeving Besluit activiteiten Leefomgeving Besluit bouwwerken leefomgeving Omgevingsbesluit Omgevingsregeling Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Woningwet 9 De Wkb wijzigt de Woningwet, de Wabo, het Burgerlijk Wetboek (BW) en de Invoeringswet Nieuw BW. Zodra die wijzigingen in werking zijn getreden speelt de wijzigingswet hooguit nog een rol als naslagwerk. De Woningwet gaat maar voor een deel op in de Omgevingswet en blijft na 1 januari 2024 bestaan, inclusief de ‘nieuwe’ Afdeling 1A Kwaliteitsborging voor het bouwen.1 De Wabo gaat geheel over in de Omgevingswet. Huisvestingswet Erfgoedwet Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid | Awb Gemeentewet Wet goed verhuurderschap Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen Wegenverkeerswet Alcoholwet Wet op de kansspelen Opiumwet Wet BIBOB Vuurwerkbesluit
Bestuurlijke visie-/ambitiedocumenten relevant voor VTH
Visie op de fysieke leefomgeving 2021 Woonvisie Koers Meppel 2019 Integraal Veiligheidsplan Meppel 2023 Uitvoeringsplan ondermijning en weerbaarheid 2024-2025 Visie dienstverlening Participatiebeleid (Notitie Participatie Meppel & Leidraad participatie “Meedoen in Meppel” 2023)
Lokale verordeningen en daarop gebaseerde nadere regels en beleid(sregels) fysieke leefomgeving
Omgevingsplan gemeente Meppel Erfgoedbeleid Meppel Nu ( vastgesteld 27-5-2021) Erfgoedverordening Meppel 2017 (laatstelijk gewijzigd 1-1-2022) Wegsleepverordening Havenverordening Woonschepenverordening Uitvoeringsbesluit Afvalstoffen gemeente Meppel (vastgesteld 23-11-2021)
Verordening fysieke leefomgeving gemeente Meppel (vastgesteld 28-10-2021) - -Aanwijzingsbesluit - -artikel 3.4.4.9, lid 2 VFLO overlast wees (brom)fietsen (vastgesteld 12-4-2022 - -artikel 3.4.4.11 VFLO overlast van fiets of bromfiets op markt en kermisterrein en dergelijke (vastgesteld 12-4-2022) - -Nadere regels artikel 3.4.1.1 lid 2 VFLO Meppel gebruik driehoeksborden Anticiperend op het Omgevingsplan zijn diverse artikelen uit onderstaande verordeningen verhuisd naar de VFLO of hierin helemaal opgenomen: - -De Verordening fysieke leefomgeving Meppel 2022 - -De Algemene plaatselijke verordening gemeente Meppel - -De Bouwverordening Meppel 2005 - -De Erfgoedverordening Meppel 2017 Helemaal opgenomen: - -Afvalstoffenverordening gemeente Meppel 2018 - -Marktverordening gemeente Meppel Telecommunicatieverordening gemeente Meppel
Beleidsnotitie gebruiksvergunningen 2006 Beleidsregel tijdelijk gebruik woonvoorziening op eigen perceel (vastgesteld 28-3-2023) Beleidsregel kleine windmolens 2021
Verordening kwaliteit uitvoering en handhaving omgevingsrecht Meppel ((vastgesteld 21-12-2023)
Kadernota toezicht en handhaving 2011-2014 Concept-Handhavingsbeleidsplan vergunningen, toezicht en handhaving 2023-2027 Adviesrapport Leidraad handhavingsprioritering gemeente Meppel –bestuurlijk vastgesteld? Beleidsregels spoedeisende bestuursdwang bijplaatsingen bij ondergrondse containers en dumpen afval Meppel (vastgesteld 4-1-2022)
Beleid uitvoering Wet kwaliteitsborging bouwwerken gevolgklasse 1 (vastgesteld 19-12-2023)
Lokale verordeningen en daarop gebaseerde nadere regels en beleid(sregels) openbare orde en veiligheid
Algemene plaatselijke verordening (laatstelijk gewijzigd 1-1-2021) Nadere regels: - -verdeling vergunningen prostitutiebedrijven gemeente Meppel (vastgesteld 4-1-2022) - -artikelen 2:3, tweede lid en 2:11 omtrent terrassen (vastgesteld 27-5-2019) - -artikel 2:3, tweede lid omtrent uitstallingen (vastgesteld 25-6-2012) Beleidsregel(s); - -artikel 2:12 lid 1 en artikel 2:12 lid 4 sluitingstijden horecabedrijven (vastgesteld 16-9-2021) - -verblijfsontzegging Gemeente Meppel 2020 o.b.v. art. 2.32 APV – toezicht en handhaving door politie - -burgemeester Meppel omtrent gevaarlijke en bijtende honden op grond van art. 2.35 APV (vastgesteld 26-2-2019) - -artikel 2.2a ontheffing verbod verspreiden geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen– (vastgesteld 12-4-2022) Aanwijzingsbesluit: - -artikel 2:21 APV inzake verspreiden geschreven of gedrukte stukken en afbeeldingen (vastgesteld 12-4-2022) - -artikel 2:29a APV verbod bij zich hebben of meevoeren van drinkgerei van glas of geopende flessen van glas( vastgesteld 12-4-2022) - -artikel 5:6 Apv verbod parkeren grote voertuigen (vastgesteld 30-6-2020) - -artikel 5:17a APV wijk Berggierslanden waar het verbod geldt vaartuigen met verbrandingsmotoren te gebruiken (vastgesteld 19-12-2014) - -artikel 5:9 APV stationsgebied en directe omgeving waar het verbod geldt onbeheerde buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen gestalde (brom)fietsen te laten staan (vastgesteld 9-9-2014) - -- artikel 2:29, 1e lid bebouwde kommen van Meppel als het verbod geldt om op een openbare plaats alcoholhoudende drank te gebruiken of aangebroken flessen, blikjes, glazen en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben (vastgesteld 8-11-2011) - -artikel 5:4 APV alle wegen binnen de bebouwde kommen van Meppel waar het verboden is een caravan, aanhangwagen, trailer, keetwagen of ander dergelijk voertuig dat voor recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden worden gebezigd, langer dan drie dagen achtereenvolgende dagen te doen of laten staan (vastgesteld 8-11-2011)
Beleidsregel Wet Bibob gemeente Meppel 2023 (vastgesteld 9-10-2023)
Beleidsregels wet aanpak woonoverlast gemeente Meppel 2018
Handhavingsprotocol bij de Nadere regels voor Terrassen en Uitstallingen gemeente Meppel 2012
Parkeerverordening gemeente Meppel 2010 Nota parkeernormen 2021 Beleidsregel Uitgifte Parkeervergunningen en ontheffingen 2021 Aanwijsbesluit parkeren 2021
Vent- en standplaatsenbeleid 2008 Reclamebeleid 2013 Ketenbeleid 2014 Evenementenbeleid 2015 Coffeeshopbeleid 2019 Beleidsregels handhaving handel en/of aanwezigheid hard- en softdrugs in woning of lokaal (14-11-2013)
Drank- en horecaverordening 2014 Verordening inzake de winkeltijden Verordening inzake speelautomaten en speelautomatenhallen
Overig
Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang 2018
Preventie- en handhavingsplan Alcohol
Handhavingsarrangement gemeente Meppel – Basisteam politie Zuidwest Drenthe (27-7-2021) + Aanhangsel aanvullende bevoegdheden boa’s verkeershandhaving (2024) Samenwerkingsovereenkomst BOA Domein I – regio Drenthe (30-6-2020) Samenwerking Domein 1 - boa’s gemeenten Meppel en Westerveld (juli 2023)
Nadere regels artikel 2 Verordening inzake speelautomatenhallen Verdeling schaarse vergunningen en andere criteria voor de exploitatie van een speelautomatenhal (vastgesteld 12-11-2019)
BIJLAGE 3 Risicomatrix
Deel B

Uitvoeringskader
In dit uitvoeringsdeel van de U&H-strategie wordt de vertaalslag gemaakt van de uitgangspunten, doelstellingen en prioriteitstelling in het beleidsdeel naar de strategieën (werkwijzen) voor de VTH-uitvoeringspraktijk. Hierbij is rekening gehouden met de verplichtingen in artikel 13.6, lid 1, onder d en lid 2 Omgevingsbesluit.
De werkwijzen staan in de praktijk niet los van elkaar. In de figuur hieronder is de samenhang tussen de strategieën weergegeven.
1.

Preventiestrategie
De preventiestrategie is vooral gericht op het vergroten van de bewustwording van inwoners en bedrijven dat zij in de eerste plaats zélf verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving.
Vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn de meer sturende, klassieke instrumenten voor het bevorderen van naleefgedrag. De inzet van meer preventieve instrumenten om de acceptatie van regels te vergoten, de uitvoering te faciliteren of gewenst gedrag te stimuleren wordt steeds belangrijker. Door inzet in het voortraject willen we zoveel mogelijk voorkomen dat wij achteraf tot (formele) acties moeten overgaan.
Maken van duidelijke, uitvoerbare en handhaafbare regels
Preventie start met duidelijke regels. Regels die we zelf maken of voorschriften in een door de gemeente verleende vergunning zijn zo begrijpelijk mogelijk opgesteld. Het is belangrijk dat iemand de regels snapt. Hierdoor zal er minder discussie over de interpretatie ervan ontstaan. Daarnaast moeten regels uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Daar heeft de gemeente deels invloed op, bijvoorbeeld bij het maken van lokale regels in het omgevingsplan of de APV.
Communicatie/voorlichting
Bekendheid en toegankelijkheid van regelgeving en beleid(sregels) is nodig om de eigen verantwoordelijkheid van initiatiefnemers te stimuleren. Daarom is een goede informatievoorziening en het geven van voorlichting passend bij de doelgroep, het moment of het gedrag van iemand belangrijk. Dit kan via massacommunicatie, zoals een bericht op de website of een brief, maar bij voorkeur in een persoonlijk gesprek. Ook communiceren wij over uitkomsten van integrale controles en maken duidelijk welk gedrag wij niet accepteren. Bij het maken van het VTH-uitvoeringsprogramma hebben wij hier aandacht voor.
Voorafgaand/bij het verlenen van producten
Wij stimuleren initiatiefnemers/aanvragers om de gemeente vroegtijdig mee te laten kijken met hun idee/plan en de wenselijkheid/haalbaarheid ervan samen te verkennen. Ook stimuleren we initiatiefnemers hun directe omgeving te informeren over/betrekken bij hun plannen. Dit kan bijdragen aan de kwaliteit van aanvragen en meldingen, snelheid in procedures en mogelijk juridische procedures achteraf voorkomen.
Tijdens het uitvoeren van toezicht en inzetten handhavingsmiddelen
Naast zichtbaarheid in en aanspreekbaar zijn voor de samenleving is het belangrijk tijdens toezichtbezoeken regels uit te leggen. Iemand die weet en begrijpt waarom er regels zijn, is eerder geneigd deze te accepteren en te volgen.
Bij het signaleren van overtredingen of overlastsituaties vragen wij (klacht)melders dit eerst zelf bespreekbaar te maken. Wijkregisseurs, wijkagenten en boa’s kunnen deze eigen verantwoordelijkheid stimuleren.
2.

Strategie verkennen initiatief
Dit is het proces voorafgaand aan de indiening van een aanvraag voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning. Het betreft geen officiële wettelijk vastgelegde procedure, maar een transparant deelproces om een initiatief zorgvuldig en integraal af te wegen. Participatie krijgt een belangrijke plek in dit proces.
Het samen (initiatiefnemer, interne vakdisciplines, andere bevoegde gezagen, ketenpartners en/of eventueel belanghebbenden) vroegtijdig verkennen van een initiatief is om verschillende redenen belangrijk. Het:
- -zorgt ervoor dat de verschillende belangen goed in beeld komen en een integrale afweging kan plaatsvinden;
- -vergroot de kwaliteit van oplossingen;
- -kan zorgen voor meer draagvlak, betere besluiten en besparing van tijd;
- -de initiatiefnemer weet vroegtijdig of zijn plan wenselijk en haalbaar is en welke andere benodigde toestemmingen, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning van de provincie voor een flora- en fauna-activiteit, nodig zijn.
De initiatiefnemer kan via verschillende ingangen (website-telefoon-post-persoonlijk contact met medewerker-rechtstreeks via DSO) contact opnemen met de gemeente over het initiatief. Vervolgens wordt een initiatiefnemer, zo nodig doorverwezen naar de centrale toegang via het DSO voor de indiening van het initiatief/verzoek omgevingsoverleg.
Initiatiefnemers die een voorverkenning van hun initiatief wensen kunnen via het DSO een conceptverzoek indienen. Afhankelijk van het type initiatief gaat het conceptverzoek behandeld worden bij Ruimtelijke Ontwikkelingen dan wel Vergunningen.
Al vroeg in het proces kan de behandelaar het initiatief agenderen voor de Intaketafel Uitgebreid. Dit is een intern overleg tussen de behandelaar en diverse, interne vakdisciplines zoals verkeer, openbare ruimte, bouw, wonen, verstedelijking. Bedoeling van dit overleg is dat vanuit de vakdisciplines aandachtspunten aan de behandelaar worden meegegeven en de vakspecialist is voorbereid op een adviesaanvraag.
De organisatie van een omgevingstafel, waaraan ook externe adviseurs en initiatiefnemers aanschuiven, is bedoeld voor complexe initiatieven en vraagt nog om het opdoen van ervaring en verdere uitwerking. Wij volgen hierbij de handreiking van het OPD.
Een initiatiefnemer wordt vanaf het begin gewezen op het belang van participatie met de omgeving.
3.

Meldingen- & vergunningenstrategie omgevingsrecht
Deze strategie ziet op het beoordelen en afhandelen van:
- -meldingen die de activiteit nieuwbouw gevolgklasse 1, brandveilig gebruik en slopen betreffen;
- -informatieplichten (o.a. start bouw en einde bouwwerkzaamheden);
- -aanvragen omgevingsvergunning bouwactiviteit gevolgklasse 1 (tot 1-7-2025 bij verbouw), 2 en 3, binnenplanse en buitenplanse omgevingsplanactiviteit, aanlegwerkzaamheden, aanpassen van een monument, aanleggen inrit/uitrit, kappen van bomen en het aanbrengen van reclame-uitingen betreffen.
3.1

Werkwijze bij meldingen
De meldingen nieuwbouw gevolgklasse 1, brandveilig gebruik en sloop en worden via het DSO ingediend en via de vakapplicatie CLO vanuit het team Ruimte Initiatief doorgezet naar het Team Leefbaarheid en Wijkregie.
De behandelaar van dit team voert een volledigheidstoets uit. Dit is een administratieve toets op aanwezigheid van alle voor de melding benodigde gegevens/documenten.
- Bouw- en
gereedmeldingen
Beoordeling bouwmelding
Uiterlijk vier weken voor de start van de bouw moet een bouwmelding worden ingediend.
De gemeente controleert de bouwmelding op volledigheid:
- -Juiste borgingsinstrument toegepast;
- -Registratie kwaliteitsborger in landelijk register;
- -Aanwezigheid risicobeoordeling;
- -Aanwezigheid en voldoende borging risico’s in borgingsplan;
- -Bij onvoldoende borging van de risico’s kan extra informatie worden opgevraagd.
De melder ontvangt binnen vier weken na versturen van de melding bericht dat:
- -de melding is geaccepteerd of niet is geaccepteerd;
- -de melding niet aan de voorwaarden voldoet en dat daarmee juridisch geen melding is gedaan.
In geval van bijzondere, lokale omstandigheden (locatiespecifieke- en/of projectgebonden risico’s) wordt getoetst of deze in de risicobeoordeling en het borgingsplan zijn meegenomen. Waar nodig kunnen informatiemomenten worden ingebouwd.
De bijzondere, lokale omstandigheden zijn terug te vinden op de website van de gemeente Meppel. Initiatiefnemers hebben zelf de verantwoordelijkheid om bij onduidelijkheden hierover contact met de gemeente op te nemen.
Informatieplichten
Er geldt een informatieplicht “start bouw” voor aanvang van de werkzaamheden en een informatieplicht “einde bouwwerkzaamheden”.
Beoordeling
gereedmelding
Aan het einde van een bouwproces moet een gereedmelding worden ingediend, die bestaat uit:
- -het dossier bevoegd gezag waarin een verklaring van gerechtvaardigd vertrouwen van de kwaliteitsborger moet zitten met verantwoording van eventuele beheersmaatregelen.
Voldoet de gereedmelding niet aan de wettelijke eisen, dan wordt deze als niet gedaan beschouwd en mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.
Er wordt schriftelijk goedkeuring voor ingebruikname van het bouwwerk gegeven dan wel wordt een “verbod op ingebruikname” overwogen bij een niet volledige gereedmelding. In dat geval zie de deelstrategie handhaving bouwwerken gevolgklasse 1 in hoofdstuk 6 van dit uitvoeringsdeel.
Termijnen
- •Melding bouwactiviteit - minimaal 4 weken voor aanvang bouwwerkzaamheden;
- •Informatieplicht start bouw: minimaal 2 werkdagen voor aanvang werkzaamheden
- •Uitvoering borgingsplan door kwaliteitsborger; al dan niet toepassen van informatie- en controlemomenten;
- •Gereedmelding – minimaal 2 weken voor ingebruikname bouwwerk;
- •Informatieplicht einde bouwwerkzaamheden: minimaal 1 dag na beëindiging bouwwerkzaamheden.
Gefaseerde oplevering bouwproject
De gemeente werkt mee aan gefaseerde oplevering van een bouwproject onder de
voorwaarden dat per fase een bouwmelding is gedaan en er per fase na afronding
van de bouw een gereedmelding aan de gemeente wordt gezonden.
Uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan.
Bouwmelding vervalt van rechtswege
10
Artikel 2.18 Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen
Voor de bouwmelding is wettelijk bepaald dat die van rechtswege vervalt, indien:
- -de bouwactiviteit niet begint binnen een jaar na de melding; en
- -niet tenminste vier weken voor het begin van de bouwactiviteit opnieuw een melding wordt gedaan.
- -Meldingen brandveilig gebruik
Voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk geldt vanaf 1-1-2024 alleen nog een meldingsplicht. De regels waaraan moet worden getoetst staan in de afdelingen 6.1 en 6.2 Bbl.
De VRD/brandweer adviseert bij meldingen brandveilig gebruik, bouwplannen, evenementen en andere brandveiligheidsvraagstukken. In alle gevallen gaat het om het in gebruik nemen van een bouwwerk, bestemd voor het verblijf van een kwetsbare doelgroep. Om deze reden wordt de toets aan het Bbl volledig gedaan.
De gemeente kan in bijzondere gevallen in het omgevingsplan maatwerkregels stellen over de meldingsplicht voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk.
De Omgevingswet bevat geen definitie voor brandveilig gebruik van een bouwwerk. Bij het gebruiken van een bouwwerk moet je aan de regels voor brandveilig gebruik voldoen. Het gebruiken van het bouwwerk valt dus onder de activiteit ‘het brandveilig gebruik van een bouwwerk’.
- -Sloopmeldingen
De rijksregels voor de sloopactiviteiten staan in hoofdstuk 7 van het Bbl. Met uitzondering van monumenten is er geen vergunning nodig, maar geldt er een meldings- en informatieplicht en een toetsing aan het omgevingsplan. Eventueel kan de gemeenteraad ervoor kiezen om in het omgevingsplan een vergunningplicht voor de activiteit ‘slopen’ te introduceren.
Er is sprake van een meldingsplicht (artikel 7.10, lid 1 en 4 van het Bbl) als er meer dan 10 kuub sloopafval vrijkomt of wanneer asbest wordt verwijderd. Bij kleine verbouwingen zonder asbest is dus geen sloopmelding nodig.
De inhoudelijke eisen/lijst met aan te leveren gegevens en documenten en de meldingsprocedure met termijnen staan in de artikelen 7.11 en 7.12 van het Bbl.
Van een melding is pas sprake als de vereiste gegevens en documenten daadwerkelijk zijn aangeleverd. Een onvolledige melding is dus geen melding.
Voor bepaalde sloopactiviteiten is melden niet verplicht:
- -de (ingeschatte) hoeveelheid sloopafval is maximaal 10 m3. Als het om asbest gaat, geldt deze uitzondering niet;
- -het slopen van een seizoensgebonden bouwwerk;
- -het slopen op grond van een maatwerkvoorschrift op grond van artikel 3.6 van het Bbl;
- -het slopen op grond van een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom;
- -het professioneel verwijderen van asbesthoudende materialen in bepaalde installaties en constructies.
Onderscheid sloopmeldingen particulier en bedrijfsmatig
- -Particulier meer dan 10m³ sloopafval: melden welke hoeveelheid afval er per soort wordt afgevoerd;
- -Particulier mag sloopafval met asbest tot max. 35m² zelf verwijderen.
De gemeente bevestigt of weigert de acceptatie van de sloopmelding. Bovengenoemde particuliere sloopmeldingen worden ook wel eens gecombineerd, dan wordt er doorgaans 1 acceptatie verzonden.
- -Bedrijfsmatig meer dan 10m³ sloopafval: in de melding uitsplitsing van de soorten en hoeveelheden aangeven en vermelden waar de afvalstoffen naar toe gaan.
- -Bij een melding asbest en sloop wordt door de gemeente in de samenwerkingsfunctionaliteit een actie aangemaakt voor de RUDD.
- -De RUDD reageert in deze samenwerkingsfunctionaliteit met een advies, waarna de gemeente bij een positief advies een acceptatie aanmaakt.
- -Bij een melding bedrijfsmatig asbest maakt de RUDD in de samenwerkingsfunctionaliteit een actie voor de gemeente aan. Hierin zet de RUDD de op de melding betrekking hebben de stukken die de gemeente vervolgens toevoegt aan de zaak in het zaaksysteem. De RUDD stuurt zelf een brief naar de aanvrager.
Vrijgaves en eindinspecties worden bij de gemeente aangeleverd via Landelijk Asbest Volg Systeem en aan de desbetreffende zaak toegevoegd.
Hoeveelheid sloopafval per sloopactiviteit is bepalend
De verplichting tot een sloopmelding geldt per sloopactiviteit en niet per bouwwerk.
Stel iemand wil 2 bouwwerken slopen op hetzelfde terrein. Dan geldt er geen sloopmeldingsplicht als de sloophoeveelheid van beide bouwwerken bij elkaar opgeteld maximaal 10 m3 is. Gaat het om meer dan 10 m3 dan is wel een sloopmelding verplicht. Dit geldt ook als iemand 2 bouwwerken wil slopen op verschillende terreinen maar het wel om 1 sloopactiviteit gaat.
Sloop monument of in beschermd stads- of dorpsgezicht
Is sprake van een beschermd of voorbeschermd monument of archeologisch monument of vinden de sloopwerkzaamheden plaats in een beschermd stads- of dorpsgezicht dan moet naast het indienen van een melding mogelijk ook een vergunning voor het slopen worden aangevraagd.
Tijdstip indienen melding
De melding voor de sloopactiviteit moet in beginsel minimaal 4 weken voor het begin van de sloopwerkzaamheden bij het bevoegd gezag zijn ingediend.
In een aantal situaties geldt een kortere indieningstermijn.
Informatieplicht: begin en beëindiging sloopwerkzaamheden
- -tenminste twee werkdagen voor het begin van de sloopwerkzaamheden wordt het bevoegd gezag geïnformeerd;
- -uiterlijk op de eerste werkdag na beëindiging van de sloopwerkzaamheden wordt het bevoegd gezag geïnformeerd.
Bovenop de sloopmelding kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften voorschrijven (artikel 7.14 Bbl).
3.2

Werkwijze omgevingsvergunningen
Een (complexe, impactvolle) aanvraag wordt bij voorkeur na een initiatiefproces ontvangen.
Inwoners en bedrijven zijn verantwoordelijk voor het indienen van een juiste en volledige aanvraag via het DSO. Zodra de gemeente de aanvraag heeft ontvangen, wordt een ontvangstbevestiging verstuurd.
In het geval van een meervoudige aanvraag splitst het omgevingsloket in het DSO de aanvraag op in meerdere verzoeken.
Het omgevingsloket bepaalt daarna per verzoek het bevoegd gezag. Dit is de overheid die een aanvraag behandelt, meldingen ontvangt en bevoegd is voor toezicht en handhaving. Bij initiatieven waarvoor meerdere vergunningen of toestemmingen nodig zijn, wordt er één bevoegd gezag aangewezen als coördinator van het afhandelingsproces. Dit zal meestal de gemeente zijn. In onze rol als procesbegeleider stemmen we zo vroeg en zoveel mogelijk af met interne adviseurs, andere bevoegde overheden en ketenpartners. De samenwerkingsfunctionaliteit in het DSO is de voorziening voor de afstemming met de externe adviseurs.
De wettelijk reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb en de Omgevingswet worden gevolgd. De werkprocessen voor het verlenen van een omgevingsvergunning en afhandelen van een melding zijn vastgelegd in CLO. Hieruit volgt welke processtappen moeten worden gezet en wie waarvoor verantwoordelijk is.
- -Casemanagement bij omgevingsvergunningen
Voor de aanvrager is er een vast aanspreekpunt gedurende het hele behandeltraject. Hiervoor zijn bij het team Ruimte Initiatief behandelaars aangewezen.
De behandelaar:
- -regisseert de behandeling van de aanvraag van het eerste klantcontact tot de afgifte van de besluit op de aanvraag.
- -checkt of de activiteiten vergunningsvrij, meldingsplichtig of vergunningsplichtig zijn;
- -toets volledigheid en ontvankelijkheid;
- -verstuurt de procedurebevestiging;
- -zet daar waar nodig aanvraag uit bij interne- en externe specialisten voor advies;
- -publiceert aanvragen en (concept)beschikkingen;
- -bewaakt het overzicht over lopende procedures, termijnen en voortgang;
- -stelt een (concept)beschikking op.
De behandelaar beoordeelt op basis van het risico van de activiteit of een grondige ontvankelijkheidstoets plaatsvindt of een toets op hoofdlijnen. Als richtlijn geldt dat binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag schriftelijk om aanvullende gegevens wordt verzocht. Als de gevraagde stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt waartegen bezwaar kan worden ingediend. Een melding die onvolledig is, kan niet worden aangevuld. De melder krijgt in dat geval bericht dat de melding als niet gedaan wordt beschouwd en de melder een nieuwe melding kan doen.
Bibob
-toets
Indien door de verlening van een vergunning het gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten verkregen geld benut zal worden, wordt na ontvangst van een aanvraag een afweging gemaakt of conform de Beleidsregel Wet Bibob gemeente Meppel een Bibob-toets moet worden uitgevoerd.
- -Procedures/termijnen/dwangsom bij termijnoverschrijving
De inzet is om aanvragen af te handelen binnen de wettelijke termijnen in artikel 16.64 en 16.65 Omgevingswet:
- -reguliere procedure < 8 weken; eenmalig te verlengen met 6 weken;
- -reguliere procedure, maar de beslissing op de aanvraag behoeft instemming van de raad < 12 weken; eenmalig te verlengen met 6 weken;
- -uitgebreide procedure < 26 weken; eenmalig te verlengen met 6 weken.
Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure het uitgangspunt.
De uitgebreide procedure is uitzondering. Artikel 16.65 Omgevingswet noemt de gevallen waarin daarvan sprake is:
- a.
als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen van activiteiten;
- b.
op verzoek van de aanvrager;
- c.
na overleg tussen aanvrager en gemeente en instemming van de aanvrager met de uitgebreide procedure om proceseconomische redenen.
In de gevallen onder a. tot en met c. is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Lukt het de gemeente niet om tijdig een besluit te nemen op een aanvraag, dan kan de aanvrager het bestuursorgaan in gebreke stellen en heeft het bestuursorgaan alsnog twee weken de tijd om te besluiten. Als het bestuursorgaan twee weken na de ingebrekestelling nog geen besluit heeft genomen dan is het een dwangsom verschuldigd. Dit is geregeld in de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
- -Participatie bij aanvraag omgevingsvergunning
Het is een verantwoordelijkheid van de aanvrager om de omgeving vroegtijdig te betrekken en meningen in te winnen over het voorgenomen plan/project. Artikel 7.4 Omgevingsregeling bepaalt dat de initiatiefnemer bij het aanvragen van een omgevingsvergunning moet aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn.
Algemeen aanvraagvereiste “vrijwillige” participatie
De initiatiefnemer moet in alle gevallen worden gestimuleerd om na te denken over hoe aan participatie te doen. Men is zelf verantwoordelijk om belanghebbenden te informeren en betrekken. In een gesprek kan de gemeente tips/adviezen geven, maar wij nemen de verantwoordelijkheid niet over. De gemeente heeft voor eigen initiatieven een handleiding voor participatie, die kan desgewenst ter inspiratie dienen voor een particuliere initiatiefnemer.
De initiatiefnemer is verplicht bij zijn aanvraag aan te geven:
- -of de initiatiefnemer aan participatie heeft gedaan;
- -zo ja, hoe de initiatiefnemer dit heeft gedaan en wat de resultaten zijn.
Participatiegegevens bij niet-aangewezen gevallen worden alleen op de uitgangspunten getoetst (aangeleverd en aannemelijk).
Een aanvraag mag niet buiten behandeling worden gelaten of geweigerd, omdat er geen of te weinig aan participatie is gedaan.
Aanvraagvereiste bij verplichte participatie
Bij omgevingsplanactiviteiten die niet passen binnen het omgevingsplan, is het verplicht te participeren in door de raad aangewezen gevallen. De raad van Meppel heeft in zijn vergadering van 28-10-2021 de gevallen aangewezen waarvoor een bindend advies van de raad en participatie met de omgeving verplicht is.
Bij de categorieën waarvoor participatie verplicht is en een bindend advies van de raad nodig is, beoordeelt de raad het participatieproces (https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR716923/1
De gevallen waarin participatie verplicht is, maar geen bindend advies vereist is, worden niet voorgelegd aan de raad. In deze gevallen beoordeelt het college het participatieproces dat is uitgevoerd door de initiatiefnemer.
Bij de buitenplanse activiteiten wordt op twee manieren beoordeeld of voldoende aan de participatievereisten is voldaan:
- -Procesmatig: aan de hand van het participatieverslag en handleiding participatie wordt beoordeeld of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan. Zo nodig wordt dit geverifieerd door participanten te bevragen naar de verloop van het proces;
- -Inhoudelijk: De gemeente neemt de uitkomsten van het participatietraject mee bij de evenredige belangenafweging die plaatsvindt bij de beoordeling van het initiatief.
Er zijn drie beoordelingsgronden:
- -Past het initiatief binnen het beleid. Dit is altijd een beoordelingsgrond van een aanvraag, los van het participatietraject;
- -Draagvlak vanuit de omgeving afwegen tegen het maatschappelijk belang van het initiatief. Een specifieke doelgroep kan bezwaar hebben tegen het initiatief, maar het maatschappelijk belang kan dermate groot zijn, dat dit zwaarder weegt dan een beperkt draagvlak.
- -Beoordelen of de inbreng van participanten het plan integraal verbetert en in hoeverre de initiatiefnemer dit in het plan heeft betrokken.
Als de initiatiefnemer niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten en wordt uitgelegd waarom.
3.4

Risicogericht toetsen bouwactiviteiten
Bij de beoordeling van een initiatief/aanvraag richten we onze aandacht vooral op de meest risicovolle en prioritaire zaken: we doen de dingen die er echt toe doen. Voor het overige vertrouwen we erop dat initiatiefnemer zijn verantwoordelijkheid neemt voor het voldoen aan de regels. We sluiten daarom aan bij onze risicoanalyse en hanteren de volgende uitgangspunten:
Het Bbl bevat voorschriften die de minimaal noodzakelijke kwaliteit van bouwwerken waarborgen en is de opvolger van het Bouwbesluit 2012.
De diepgang van de toetsing is afhankelijk van de gebruiksfunctie, waarbij vier categorieën bouwwerken en vijf bouwtechnische toetsingsaspecten worden onderscheiden. De toetsingsniveaus zijn gebaseerd op het landelijk toetsingsprotocol van de VBWTN en uitgewerkt in onderstaande matrix. Dit is een landelijk, collectief minimum toetsingsniveau voor de gevolgklassen 2 en 3.
De toetsingsmatrix is niet in een online applicatie ingebouwd, maar wordt impliciet gebruikt. Niet in alle gevallen wordt aan de hand van matrix getoetst. Veiligheid krijgt altijd de meeste aandacht.
3.5

Inhoudelijk beoordelingskader verschillende activiteiten
De inhoudelijke toetsingskaders zijn grotendeels landelijk geüniformeerd en volgen uit de wet- en regelgeving en zijn toegeschreven op de verschillende activiteiten.
- -Bouwactiviteit
Met ingang van 1 januari 2024 is er een ‘knip’ gemaakt in de beoordeling van bouwactiviteiten. Beoordeling van de bouwactiviteit wordt gesplitst in:
- •een technisch deel waarbij wordt getoetst aan het Bbl. Voor nieuwbouwwerken in gevolgklasse 1 komt deze preventieve toetsing bij een private kwaliteitsborger te liggen en niet meer bij de gemeente. Dit zal op een nader te bepalen tijdstip ook gaan gelden voor verbouwactiviteiten in gevolgklasse 1.
- •een ruimtelijk deel, genaamd omgevingsplanactiviteit, waarbij een toets plaatsvindt aan het omgevingsplan, welstand, lokale verordeningen en omgevingsveiligheid (externe veiligheid).
Vier typen bouwactiviteiten en gevolgklassen
De gevolgklassen zijn bepaald aan de hand van de mogelijke gevolgen voor gebruikers. Bijvoorbeeld als gevolg van brand of het instorten van een (deel van een) gebouw. Hoe groter de gevolgen zijn als er iets misgaat, des te hoger de gevolgklasse.
Bouwwerken gevolgklasse 0 – Vergunnings- en meldingsvrij bouwen Bijvoorbeeld een dakkapel aan de achterzijde
Geen inhoudelijke toets vereist Zowel voor de technische bouwactiviteit als voor de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk zijn in het Bbl vergunningsvrije gevallen aangewezen: - -vergunningsvrije (technische) bouwactiviteiten - -vergunningsvrije omgevingsplanactiviteiten Dit betekent echter niet dat deze bouwwerken regelvrij zijn. Er moet worden voldaan aan de (technische) regels uit het Bbl. Via de zogenoemde bruidsschat zijn veel van onder de Wabo landelijk uniform geregelde vergunningsvrije mogelijkheden aan de gemeente overgedragen en maken ze per 1-1-2024 onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan van rechtswege. De gemeenteraad weegt bij de omzetting naar een definitief omgevingsplan af of deze regels geschrapt, overgenomen of gewijzigd worden.
Bouwwerken gevolgklasse 1 – Vergunningsplicht omgevingsplanactiviteit en meldingsplichten voor technische bouwkwaliteit (bouw- en gereedmelding) De (persoonlijke) gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan zijn beperkt. Bijvoorbeeld een grondgebonden woning of een fabriekspand max 2 verdiepingen.
Geen inhoudelijke toets melding, tenzij sprake is van bijzondere, lokale omstandigheden. Zie hiervoor bij punt 3.1 Werkwijze bij meldingen Art. 2.17, lid 3, Bbl regelt het bouwen of verbouwen van bouwwerken behorend tot gevolgklasse 1 Art. 2.17, lid 2, Bbl regelt de gevallen die uitgezonderd worden van gevolgklasse 1 Toetsing aanvraag omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit aan: - •Omgevingsplan en welstandseisen.
Bouwwerken gevolgklasse 2 – Vergunningplicht voor technische bouwactiviteit en omgevingsplanactiviteit Reële kans op (persoonlijke) gevolgen als niet aan de voorschriften wordt voldaan. Bijvoorbeeld bibliotheken, gemeentehuizen en woongebouwen tot 70 meter hoogte
Bouwwerken gevolgklasse 3 – Vergunningplicht voor technische bouwactiviteit en omgevingsplanactiviteit Kans op aanzienlijke (persoonlijke) gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Bijvoorbeeld metrostations, stadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter
Toetsing aanvraag omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit en omgevingsplanactiviteit aan: - •Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) De wijze van toetsing is, zoals eerder onder punt 3.4 beschreven, risicogestuurd. De focus bij de toetsing ligt op de onderwerpen veiligheid (o.a. brandpreventie en constructies) en gezondheid (o.a. ventilatie). Daarbij wordt onderscheid gemaakt in het type bouwwerk. Een openbaar gebouw of een gebouw bedoeld voor een kwetsbare doelgroep kent een vergaande toets op deze onderwerpen. Uit de aanvraag moet voldoende aannemelijk blijken dat het plan voldoet aan het Bbl. - •Omgevingsplan In het omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden die op een locatie zijn toegestaan. Als een omgevingsvergunning nodig is bevat het omgevingsplan ook de beoordelingsregels en aanvraagvereisten. Er kan sprake zijn van een binnenplanse of buitenplanse vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit. Dit wordt hierna uitgewerkt onder het kopje omgevingsplanactiviteit. - •Welstandsbeleid Een bouwplan wordt getoetst aan het welstandsnota Meppel. Afhankelijk van de omvang en impact van het bouwplan adviseert een door de raad aangewezen commissie. Het college kan gemotiveerd van het advies afwijken. - •Erfgoedverordening Meppel 2017 De verordening bevat regels over hoe in de gemeente Meppel om te gaan met erfgoed. - •Besluit kwaliteit leefomgeving Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit gelden de beoordelingsregels van het Bkl.
Een vergunning voor de omgevingsplanactiviteit is nodig, tenzij op grond van het omgevingsplan deze activiteit vergunningsvrij is dan wel hiervoor een meldingsplicht geldt.
- -Bouw- en sloopveiligheid - Veiligheid op en in de directe omgeving van de bouwplaats
De specifieke zorgplicht over bouw- en sloopwerkzaamheden geldt voor de opdrachtgever of aannemer die bouwt of sloopt. Die persoon moet maatregelen nemen om nadelige gevolgen voor nabijgelegen wegen, werken of (on) roerende zaken tegen te gaan. Nadelige gevolgen zijn schade, hinder of overlast in de omgeving van of op een bouwplaats. De regels hiervoor staan in het Bbl. Het gaat dan om beschadiging of belemmering van wegen, in de weg gelegen werken, andere roerende of onroerende zaken.
In het Arbeidsomstandighedenbesluit is de arbeidsveiligheid van werknemers op de bouwplaats geregeld. Een veiligheid- en gezondheidscoördinator (hierna: V&G-coördinator) heeft de taak zorg te dragen voor de veiligheid en gezondheid van werkenden op de bouwplaats.
Binnen de hekken van de bouwplaats wordt de veiligheid gecontroleerd door de Arbeidsinspectie.
Buiten de hekken (op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen) vindt toezicht plaats door de gemeente.
Tijdens het “verkennen van het initiatief” zullen wij de initiatiefnemer dan wel bouwer op deze omstandigheden wijzen. Wanneer de omgevingsveiligheid in het geding is, moet dit worden gemeld bij het bevoegd gezag.
Bij vergunning- of meldingplichtige beoogde bouw- of sloopwerkzaamheden moet altijd een risicomatrix worden opgesteld (Bbl art. 7.5a lid 1).
Afhankelijk van de uitkomst moet een “veiligheidscoördinator directe omgeving” worden aangesteld en een bouw- of sloopveiligheidsplan worden opgesteld (Bbl art. 7.5a lid 2).
- -Omgevingsplanactiviteit
Voor diverse ruimtelijke activiteiten (bouwen, kappen, veranderen gebruik etc.) blijft een omgevingsvergunning nodig. De aanvraag hiervoor moet (volledig) worden getoetst aan het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
We spreken vanaf 1-1-2024 van een omgevingsplanactiviteit. Onder de Omgevingswet zijn er drie mogelijkheden om hieraan medewerking te verlenen:
- -een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan (binnenplanse omgevingsplanactiviteit);
- een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Soms moet de raad om advies worden gevraagd. De activiteiten waarvoor dit geldt staan op een door de raad vastgestelde lijst
11
Lijst met categorieën van buitenplanse aanvragen omgevingsvergunning waarvoor bindend adviesrecht van de gemeenteraad vereist is (vastgesteld 28 oktober 2021) https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR716923/1
.
- -een projectbesluit. Dit is een instrument voor waterschappen, provincies en het rijk en bedoeld om complexe projecten mogelijk te maken.
Als een initiatiefnemer een bouwactiviteit wil uitvoeren in gevolgklasse 1 zal deze, tenzij de raad anders heeft bepaald, een aanvraag omgevingsvergunning Omgevingsplanactiviteit (OPA) moeten aanvragen. Idealiter vindt deze ruimtelijke toets en vergunningverlening plaats voordat de bouwmelding wordt gedaan.
Beoordelingsregels
Voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit gelden de beoordelingsregels in het omgevingsplan. Dit staat in artikel 8.0a, lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). In de bruidsschat voor het omgevingsplan staan al beoordelingsregels voor diverse activiteiten. Ook in de Verordening fysieke leefomgeving die op termijn in het omgevingsplan moet overgaan, kunnen beoordelingsregels voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten staan.
Het begrip “afwijken“ komt in de Omgevingswet niet terug. Bij strijdigheid met het omgevingsplan is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Wij beoordelen deze aanvragen vanuit een ‘Ja, mits’ houding en:
- -met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, lid 2 Bkl);
- -de instructieregels voor het omgevingsplan uit hoofdstuk 5 Bkl;
- -de instructieregels van de provincie voor het omgevingsplan;
- -eventuele instructiebesluiten van Rijk en provincie.
Kan de gewenste ontwikkeling alleen worden toegelaten door het vaststellen van een wijziging van algemene regels voor andere locaties in het omgevingsplan, dan is de vergunning technisch niet vergunbaar. In die situatie is een wijziging van het omgevingsplan nodig.
Opnemen in omgevingsplan
Een omgevingsvergunning ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ moet binnen een periode van 5 jaar worden opgenomen In het omgevingsplan.
- Activiteit Uitvoeren van werk(
zaamheden
)
Een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘werk of werkzaamheden uitvoeren’ (voorheen aanlegvergunning) is opgenomen in het omgevingsplan en geeft toestemming om in gebieden met landschappelijke, archeologische of cultuurhistorische waarden onder andere wegen aan te leggen, sloten te graven of dempen of bomen te planten of rooien. De bedoeling is het aangewezen gebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen. In het omgevingsplan staat wanneer een vergunning nodig is en wat daarvoor de toetsingscriteria zijn.
De belangen worden afgewogen op basis van een (nader) in te dienen onderbouwing of onderzoeken. De inhoudelijke advisering wordt uitgevoerd door interne en externe deskundigen.
- -Monumentenactiviteit
De omgevingsvergunning voor (wijziging van) monumenten vergt bijzondere aandacht om te voorkomen dat onomkeerbare schade wordt toegebracht aan gemeentelijk-, provinciaal- en rijks- cultuurhistorisch erfgoed
12
De gemeente Meppel kent 51 provinciale monumenten, 86 rijksmonumenten en 42 gemeentelijke monumenten.
. Regels voor monumenten zijn opgesteld om de bijzondere waarde die deze gebouwen representeren te beschermen. Als deze regels niet worden nageleefd, gaat deze waarde voorgoed verloren.
Bij rijksmonumenten is, afhankelijk van de aard van de activiteiten en de impact die ze op het monument hebben, advies en instemming vereist van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Dit advies wordt namens de minister uitgebracht door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, waarbij eventueel door deze rijksdienst gestelde voorwaarden onverkort in de omgevingsvergunning worden overgenomen.
Verbouwplannen betreffende gemeentelijke en provinciale monumenten worden voorgelegd aan een door de raad hiervoor ingestelde commissie. Bij gemeentelijke monumenten vindt er ook een toets aan het omgevingsplan plaats.
- -Flora- en fauna- en Natura 2000-activiteit
De Wet natuurbescherming met regels over gebiedsbescherming, soortenbescherming en bescherming houtopstanden is op 1-1-2024 over gegaan in het stelsel van de Omgevingswet. Daarmee wordt het belang van natuur als integraal onderdeel van de fysieke leefomgeving geregeld. Onder de Omgevingswet is de naamgeving van handelingen die betrekking hebben op natuur veranderd: ontheffingen en zogenoemde natuurvergunningen heten nu omgevingsvergunning.
Er is niet langer sprake van één integrale vindplaats voor alle natuurbeschermingsregels.
De meeste artikelen uit de Wet natuurbescherming en het onderliggende Besluit natuurbescherming hebben een plekje gekregen in de verschillende AMvB's onder de Omgevingswet. Dat zijn het Bbl (stikstof), het Omgevingsbesluit (bevoegd gezag), het Bkl (onder andere instructie- en beoordelingsregels) en het Bal (vrijstellingen).
Het isoleren of slopen van een gebouw, het kappen van een boom of het verbreden van een weg of andere werkzaamheden of activiteiten kan gevolgen hebben voor beschermde dieren, bijvoorbeeld vogels, vlinders, vleermuizen of planten. Bestaat het vermoeden dat de werkzaamheden/activiteiten effect hebben op beschermde dier- en/of plantsoorten dan moet een aanvrager hierop zo nodig worden gewezen.
Bevoegd gezag
De provincie is meestal het bevoegd gezag voor een aanvraag die alleen gaat over een flora- of fauna-activiteit of Natura 2000-activiteit. Artikel 4.6 Omgevingsbesluit noemt de activiteiten waarvoor Gedeputeerde Staten beslissingsbevoegd zijn. Dit betreft onder andere enkelvoudige of meervoudige aanvragen voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit, die niet is aangewezen in artikel 4.12, tweede en derde lid, Omgevingsbesluit.
De flora- en fauna-activiteit heeft vaak een relatie met een andere activiteit, zoals een bouwactiviteit, sloopactiviteit of kappen van een boom. In dat geval is het college het bevoegd gezag, tenzij bij AMvB een ander betrokken bestuursorgaan wordt aangewezen (artikel 5.12 Omgevingswet). In die situatie moet de gemeente advies en instemming vragen aan:
- -de provincie voor het deel van de aanvraag dat gaat over de flora- en fauna-activiteit of Natura 2000-activiteit zonder nationaal belang (artikel 4.25 Omgevingsbesluit);
- -de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor het deel van de aanvraag dat gaat over de flora- en fauna-activiteit of Natura 2000-activiteit van nationaal belang (artikel 4.31 Omgevingsbesluit).
We nemen het uitgebrachte advies over in ons besluit.
Onder de Omgevingswet kunnen de activiteiten ook afzonderlijk worden aangevraagd. Bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een flora en fauna-activiteit en een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
In welke gevallen is verkennend (quickscan flora en fauna) dan wel nader ecologisch onderzoek op een locatie nodig? De BeSI (Beschermde Soorten Indicator) is een hulpmiddel voor initiatiefnemers bij deze vraag. Is er een soortenmanagementplan/programma vastgesteld op basis waarvan vrijstelling geldt voor een bepaald gebied? In 2024 en 2025 wordt een soortenmanagementplan opgesteld voor gebouw gebonden diersoorten (vleermuizen, huismus, huiszwaluw en gierzwaluw). Hiermee kunnen bepaalde activiteiten aan gebouwen zonder vergunning worden uitgevoerd, de gemeente is in dat geval vergunninghouder.
Uitzondering vergunningplicht
Natura 2000-activiteiten zijn meestal aangemerkt als vergunningplichtig, maar er zijn ook gevallen waarvoor op grond van (hoofdstuk 11 van) het Bal of de Omgevingsregeling deze vergunningplicht niet geldt.
Voor flora- en fauna-activiteiten kan een vergunningplicht gelden. In (hoofdstuk 11 van) het Bal en de Omgevingsregeling zijn zowel vergunningplichtige als vergunningsvrije gevallen aangewezen.
Beoordeling aanvraag
Bij aanvragen omgevingsvergunningen moet worden gekeken naar effecten van de aanvraag op ecologische aandachtspunten. De behandelaar maakt een inschatting of ecologie aan de orde is en ecologisch advies moet worden gevraagd. De BeSI en natuurwaardenkaarten zijn daarvoor een hulpmiddel.
Kosten voor ecologisch onderzoek kunnen voor kleine aanvragen/particuliere initiatieven buitenproportioneel zijn vergeleken met de kosten van de (ruimtelijke) ingreep waarvoor de vergunning benodigd is. Dit speelt onder andere bij het verduurzamen/na-isoleren van woningen. Het soortenmanagementplan biedt hiervoor een oplossing.
- -Activiteiten o.g.v. Verordening fysieke leefomgeving
De inwerkingtreding van de Omgevingswet betekent dat gemeenten regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving kunnen, en onder omstandigheden moeten, opnemen in hun omgevingsplan. Beoogd wordt om alle regels over de fysieke leefomgeving die gelden voor het grondgebied van de gemeente Meppel in één omgevingsplan te bundelen.
Hiervoor moeten diverse bepalingen uit gemeentelijke verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving, moeten worden verplaatst naar het omgevingsplan. De wetgever heeft de gemeente tot 31 december 2031 de tijd gegeven om deze verandering in de regelgeving vorm te geven. In Meppel is anticiperend op deze verplichting in oktober 2021 al een tussenstap gedaan.
De regels in gemeentelijke verordeningen die de fysieke leefomgeving/het gebruik van de openbare ruimte betreffen, zijn verplaatst en gebundeld opgenomen in de Verordening fysieke leefomgeving.
Deze verordening die op 1 januari 2022 in werking is getreden, vormt o.a. het toetsingskader voor aanvragen dan wel meldingen die gaan over:
- -markten en standplaatsen;
- -kappen van bomen/vellen houtopstand;
- -slopen/wijzigen monument/bouwwerk in aangewezen stads- of dorpsgezicht;
- -aanleggen of veranderen van een weg
- -maken of aanpassen van inrit/uitrit;
- -aanbrengen van handelsreclame;
- -incidentele festiviteiten;
- -plaatsen voorwerpen op of aan de weg;
- -ligplaatsen historische schepen.
4.

Toezichtstrategie activiteiten omgevingsrecht
Toezicht is inspectiewerk op de naleving van diverse wet- en regelgeving zonder dat er een vermoeden bestaat van een overtreding. Toezicht kan een belangrijk preventief effect hebben.
Deze toezichtstrategie beschrijft op welke wijze wij in Meppel invulling willen geven aan het toezicht binnen het omgevingsrecht.
4.1

Werkwijze voorbereiden, uitvoeren en rapporteren
De werkprocessen met de stappen voorbereiding van een toezichtsbezoek, de feitelijke uitvoering, de rapportage van het toezichtbezoek en hercontroles zijn uitgewerkt in het proces “Controle uitvoeren” in CLO.
Toezicht start met het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel in reactie daarop ingrijpen.
De aard en de frequentie van het toezicht zijn afhankelijk van het risico dat een activiteit vormt. We werken met risicogericht toezicht.
We maken bij het toezicht op de bouwactiviteiten in gevolgklasse 2 en 3 gebruik van het landelijk erkende toezichtprotocol van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Daar waar wij hiervan afwijken verantwoorden wij dit in het VTH-uitvoeringsprogramma en -jaarverslag.
Zoals wij eerder bij de uitgangspunten al hebben aangegeven, heeft preventie de voorkeur boven repressie. Onze insteek is het ongedaan maken van overtredingssituaties door een toezichthouder het gesprek aan te laten gaan met een overtreder. De toezichthouder en jurist stemmen af over het eventueel mondeling waarschuwen of versturen van een waarschuwingsbrief.
In het gesprek informeert de toezichthouder overtreders over hoe zij de overtreding ongedaan kunnen maken, de te volgen procedure en de benodigde medewerking van de gemeente. Ook de termijnen die daarvoor worden gegund en mogelijke sancties zijn onderwerp van gesprek. Dit is vooral aan de orde bij goedwillende overtreders die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te heffen.
4.2

Aanwijzing toezichthouders
Voor het toezicht op de naleving van o.a. de Omgevingswet, Woningwet, Verordening Fysieke Leefomgeving Meppel, hebben wij bij categoraal aanwijzingsbesluit
13
http://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR710613
de volgende functionarissen van het team L&W aangewezen als toezichthouder als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb:
- -Toezichthouder Bouwen en Wonen;
- -Teammanager C van de afdeling Leefbaarheid en Wijkregie;
- -Toezichthouder/Buitengewoon opsporingsambtenaar;
- -Stagiair toezichthouder/Buitengewoon opsporingsambtenaar.
Daarnaast zijn er bij de teams Openbare ruimte Duurzaam en Economie en Regio toezichthouders aangewezen.
De verwachting is dat de toezichthouders onder de Omgevingswet een wat andere rol-/taakinvulling gaan krijgen. Onder de Omgevingswet en als gevolg van de Wkb zijn meer activiteiten toestemmingsvrij, maar niet regelvrij. Hierdoor worden we niet meer van tevoren over die activiteiten ingelicht. Dat heeft tot gevolg dat toezichthouders meer “in het veld” moeten nagaan of en welke bouwactiviteiten gaande zijn. Of meer moeten reageren op meldingen van particulieren en bedrijven.
Een overgang naar nieuwe regels vraagt meer communicatie met verschillende partijen, bijvoorbeeld over onduidelijke situaties, zoals de invulling van een zorg- of meldingsplicht. Zeker in het begin zal er sprake zijn van meer voorlichting. Dit vergt meer tijd en mogelijk andere competenties van de toezichthouder.
In ieder geval in 2024 zal zowel aan de hand van de oude als nieuwe regelgeving toezicht moeten worden gehouden.
4.3

Vormen van toezicht
Er zijn drie hoofdvormen van toezicht te onderscheiden:
Vergunninggericht
/programmatisch toezicht:
Dit betreft controles gericht op vergunningen of gebruik op basis van de prioriteitstelling voortkomend uit de risicoanalyse en die in de uitvoeringsplanning zijn opgenomen De prioriteitstelling bepaalt de controlefrequentie en diepgang.
Projectmatig/thematisch toezicht:
Dit betreft toezicht op bestuurlijk bepaalde speerpunten (thema, branche of gebied).
Aanleidingen kunnen ingegeven zijn door politieke keuzes, landelijke incidenten of een patroon/bepaald aantal signalen (klachtmeldingen/handhavingsverzoeken) over een bepaald onderwerp of gebied.
Steekproefsgewijs toezicht:
Dit betreft de bouwwerken, waarop het toezicht per 1-1-2024 s overgegaan naar private kwaliteitsborgers en waarop vanuit de gemeente de eerste twee jaar nog steekproefsgewijs toezicht wordt gehouden.
Reactief/signaal toezicht:
Dit betreft controles in reactie op signalen, zoals klachtmeldingen, waarnemingen van collega’s of externe partners en handhavingsverzoeken, maar ook de hercontroles bij eerdere bevindingen op gegeven hersteltermijn.
De verschillende toezichtvormen worden in het jaarlijks uitvoeringsprogramma verder uitgewerkt en gepland op basis van de prioriteitstelling en raming van de personele capaciteit.
4.4

Doorwerking prioriteiten bij toezicht
We richten onze aandacht vooral op de meest risicovolle en prioritaire zaken: we doen de dingen die er echt toe doen. Voor het overige vertrouwen we erop dat de betrokkene zijn verantwoordelijkheid neemt voor het voldoen aan de regels. We sluiten ons daarom aan bij onze risicoanalyse en de daarop gebaseerde prioriteitstelling:
Risico | Prioriteiten toezicht
Hoog | Toezicht op bouw, brandveiligheid en planologisch gebruik Vergunninggericht toezicht: vergunningvoorschriften en geldende regels worden intensief gecontroleerd op alle aspecten met een hoge prioriteit. We doen dit op basis van kennis en ervaring waarbij we gebruik maken van toezichtprotocollen. - •Het toezicht is intensief op uitvoering van vergunningen bij bouwactiviteiten gevolgklassen 2 en 3 zowel tijdens de bouwfase als bij oplevering, waarbij specifieke aandacht is voor constructieve- en brandveiligheid, gezondheidsaspecten en duurzaamheid. Controle op de inrichtingseisen van een nieuwe horecagelegenheid waar alcoholhoudende dranken wordt verstrekt, zowel commercieel als para-commercieel Toezicht op bestaande bouw: illegale huisvesting studenten en arbeidsmigranten (i.r.t. toezicht op BRP) Toezicht op erfgoed om onomkeerbare beschadiging van cultuurhistorische waarden en verwaarlozing monumenten te voorkomen In de gebruiksfase periodieke controles (1x per jaar) op brandveiligheid door de VRD bij: - •Woongebouwen met zorg, betreft o.a. verzorgingstehuis, seniorencomplex, gebouwen voor zorg van mensen met lichamelijke en geestelijke beperking - •Bijeenkomstgebouwen, betreft o.a. scholen voor kinderen <12jr en scholen voor kinderen >12jr. met meer dan 250 leerlingen - •Kinderdagopvangen - •Gebouwen met celfunctie - •Gezondheidszorggebouwen met bedgebied - •Gebouwen met logiesfunctie met meer dan 10 personen Als bij controle blijkt dat een bepaalde voorziening ontbreekt, zal de brandweer in eerste instantie zelf de gebruiker van het gebouw daarop wijzen en nacontroles uitvoeren. Ontstaat een situatie dat een formeel bestuursrechtelijk handhavingstraject nodig is, dan is het college het bevoegde gezag.
| Toezicht op gebruik openbare ruimte Dagelijkse, preventieve surveillance en specifiek op meldingen over: - -Afval – illegale stort (meldingen afvalstort, bijplaatsingen ondergrondse containers en zwerfvuil) - -Verrommeling/verloedering openbare ruimte (o.a. verloedering percelen, reclames, terrassen, uitstallingen, aanhangwagens/caravans lang laten staan, bouwafval of aanhangers in plantsoenen) Themagericht/actiegericht toezicht - -Frequent en gerichte controle op verkeerd gestalde fietsen, weesfietsen en fietswrakken. Bijvoorbeeld ((twee)wekelijks of maandelijks). - -Controles op betaald parkeren en parkeren vergunninghouders in de gebieden waar dit geldt en intensiever in de binnenstad.
Gemiddeld | Vergunninggericht toezicht: vergunningvoorschriften en geldende regels worden visueel gecontroleerd op alle aspecten met een gemiddelde prioriteit. Toezicht op bestaande bouw en mogelijk illegale activiteiten (strijdig gebruik, bouw, bewoning, aanleg etc.) bij een opeenstapeling van geclusterde (klacht)meldingen/signalen. Er vinden jaarlijks controles plaats bij locaties waar studenten en arbeidsmigranten (illegaal) worden gehuisvest. Op basis van een vastgesteld, geprioriteerd thema of voor een bepaald project kunnen gerichte controles worden uitgevoerd op de naleving van bepaalde voorschriften. Aanleidingen hiervoor kunnen ingegeven zijn door politieke keuzes, landelijke incidenten of een patroon in signalen over een bepaald gebied of een bepaald thema.
Laag | Vergunninggericht toezicht: op activiteiten met een lage prioriteit wordt in beginsel niet actief gecontroleerd. Als de capaciteit het toelaat voeren we steekproeven uit op de naleving. - -Het toezicht op de activiteiten (kap, aanleg weg/uitrit, aanbrengen handelsreclame etc) die in de Verordening fysieke leefomgeving zijn benoemd, vindt plaats op basis van signalen. Wanneer de naleving verslechterd kan dat aanleiding zijn om een activiteit hoger te gaan prioriteren.
Signaaltoezicht in reactie op (klacht)meldingen en waarnemingen
- -Anonieme signalen worden in principe niet in behandeling genomen, tenzij zonder uitgebreid onderzoek ‘buiten’ duidelijk is dat de veiligheid of een monumentale status (onomkeerbare situatie) in geding is.
- Signaal wordt inhoudelijk beoordeeld. Is sprake van:
  - a.
Acuut gevaar voor veiligheid en/of gezondheidsrisico, dan wordt toezicht direct opgepakt;
  - b.
Geen acuut gevaar, maar wel prioriteit, dan wordt de controle binnen een week ingepland.
  - c.
Geen acuut gevaar en geen prioriteit dan wordt de melding enkel opgepakt als hier (eventueel door een opstapeling van soortgelijke meldingen) aanleiding toe is. Dit wordt dan projectmatig/thematisch opgepakt.
- -De onder c. bedoelde signalen analyseren we 1x per halfjaar en hiervoor kunnen wij in het uitvoeringsprogramma een specifiek project plannen.
- -Verder moet er bij de melder sprake zijn van een belanghebbendheid (zicht- en afstandscriterium).
Signaaltoezicht in reactie op verzoeken om handhaving
- -Anonieme handhavingsverzoeken worden in principe niet in behandeling genomen, tenzij zonder uitgebreid onderzoek ‘buiten’ duidelijk is dat de veiligheid of een monumentale status (onomkeerbare situatie) in geding is.
- -Betreft het signaal een handhavingsverzoek dan wordt een controle tijdig ingepland, zodat binnen 8 weken een besluit kan worden genomen.
- -Voldoet het verzoek niet aan de vereisten voor een aanvraag in de Awb, dan bieden we eerst de mogelijkheid tot aanvulling. Wordt hiervan geen gebruik gemaakt dan behandelen wij het verzoek als een signaal, zoals hierboven aangegeven.
Toezicht op bouw- en
gereedmeldingen
gevolgklasse 1
Vanaf 1 januari 2024 maken we door de inwerkingtreding van de Omgevingswet en Wkb bij het bouwtoezicht onderscheid in de gevolgklassen 1, 2 en 3.
Op 6 december 2023 hebben wij de keuze gemaakt om in ieder geval de eerste twee jaar na de invoering van de Wkb uit te gaan van een complementaire rol van de gemeente op de private kwaliteitsborger. Dit houdt in een risicogestuurde benadering met steekproefsgewijs toezicht.De controles zijn afhankelijk van de mate waarin risico’s geborgd worden en de melder het proces van kwaliteitsborging op orde heeft. Daarbij kunnen bijzondere, lokale omstandigheden van invloed zijn op de intensiteit van toezicht.
Wij willen eerst gevoel krijgen bij wat er in de praktijk speelt en ervaring op gaan doen met de nieuwe verantwoordelijkheden. Op basis van een evaluatie in het tweede jaar kunnen wij dan onze beleidskeuze bestendigen dan wel aanpassen.
In specifieke situaties (bv wanneer de veiligheid in het geding is tijdens de bouw) is er ruimte voor toezicht door de gemeente.
Het toezicht en de handhaving op de bouwactiviteiten in gevolgklasse 1 is verder uitgewerkt in een deelstrategie in hoofdstuk 6 Handhavingsstrategie van dit uitvoeringsdeel.
5.

Strategie activiteiten APV & bijzondere wetten
In dit hoofdstuk van de U&H-strategie gaat het over de uitvoerende werkzaamheden (behandelen aanvragen om vergunning, ontheffing en meldingen) op basis van de APV en bijzondere wetten. De regels in de APV en bijzondere wetten richten zich op de instandhouding van de leefbaarheid in de openbare ruimte. Dit taakveld heeft een relatie met het domein openbare orde en veiligheid. Daarmee raakt het niet alleen de taakuitvoering van de (verschillende teams binnen de) gemeente, maar ook die van de politie en justitie.
5.1

Basiswerkwijze
Een aanvraag of melding wordt, indien nodig na een vooroverleg/informatiegesprek, ingediend via de website en het Omgevingsloket in het DSO. Zolang dit kanaal nog niet is ingericht, staat er een verwijzing op de website om contact op te nemen met de gemeente. Indiening kan ook via de mail of schriftelijk.
Voor de aanvrager is er een vast aanspreekpunt bij het team Leefbaarheid en Wijkregie die verantwoordelijk is voor het hele behandeltraject.
De behandelaar:
- -toetst of de aanvraag/melding volledig en ontvankelijk is;
- -indien de aanvraag niet compleet is of er zijn andere belemmeringen, dan wordt er contact opgenomen met de aanvrager om uitleg te geven over wat nodig is en wordt een termijn gegeven om de aanvraag aan te vullen;
- -zet daar waar nodig de aanvraag uit bij interne- en externe specialisten voor advies;
- -weegt af of een Bibob-toets nodig is;
- -doet een (vak)inhoudelijke toets aan de relevante beoordelingskaders;
- -stelt (concept)besluit op;
- -publiceert zo nodig aanvraag en (concept)besluit;
- -bewaakt het overzicht over lopende procedures, termijnen en voortgang;
- -verstuurt het besluit;
- -aandacht-evenementen worden standaard geëvalueerd; het evalueren van reguliere evenementen is maatwerk.
Bibob
-toets
Indien door de verlening van een vergunning ernstig gevaar bestaat dat deze wordt misbruikt om criminele activiteiten te plegen of daaruit verkregen gelden wit te wassen, kan de achtergrond van een bedrijf of persoon diepgaander worden onderzocht. Er ontstaat dan mogelijk een weigerings- of intrekkingsgrond voor een vergunning.
In de Beleidsregel Wet Bibob gemeente Meppel 2023 is vastgelegd in welke situaties de gemeente onderzoek moet/kan doen naar een aanvrager. Onder andere is het uitvoeren van een Bibob-toets nodig bij aanvragen voor een:
- -alcoholwetvergunning met uitzondering van para-commerciële rechtspersonen;
- -exploitatievergunning openbare inrichting;
- -exploitatievergunning speelgelegenheid;
- -exploitatievergunning voor een prostitutie- of escortbedrijf.
Een Bibob-toets kan aan de orde zijn bij de aanvraag voor een evenementenvergunning.
Het onderzoek wordt deels door de gemeente zelf en deels onder leiding van het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC) uitgevoerd. Het Landelijk Bureau Bibob kan om advies worden gevraagd bij zaken waar meer expertise voor nodig is.
Procedures/termijnen/dwangsom bij termijnoverschrijving
De reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb, Alcoholwet en/of APV is van toepassing.
De termijn om op een aanvraag te beslissen is acht weken. Deze termijn kan een eenmalig voor ten hoogste acht weken worden verdaagd.
Het komt voor dat evenementenvergunningen in een laat stadium worden aangevraagd. Hierdoor komen de termijnen onder druk te staan, evenals de mogelijkheid om advies aan te vragen van externe partners als politie en brandweer. Dit betreft niet alleen incidentele evenementen, maar ook jaarlijks terugkerende. Om te voorkomen dat een aanvraag (te laat) wordt ingediend kan een vergunningverlener samen met de evenementencoördinator al in een vroeg stadium de bekende organisatoren van jaarlijks, terugkerende evenementen benaderen voor overleg over de vergunningprocedure.
Wanneer een vergunningaanvraag heeft geresulteerd in een vergunning, wordt de zaak administratief afgehandeld en overgedragen aan de toezichthouders.
5.2

Inhoudelijk beoordelingskader activiteiten
Op het gebied van leefbaarheid in de openbare ruimte is er een veelheid en verscheidenheid aan algemene verboden en regels voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Dit betreft bijvoorbeeld regels voor activiteiten in de APV die sterk plaatsgebonden zijn en niet op een andere wijze zijn gereguleerd. Ook zijn er diverse bijzondere wetten die zien op één specifiek onderwerp en waarvoor de burgemeester of het college bevoegd is om vergunningen te verlenen. Daarnaast heeft de landelijke wetgever in deze wetten ruimte gelaten voor de gemeente om afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden nadere invulling te geven aan deze wetten.
Hieronder zijn het belangrijkste toetsingskaders en de belangrijkste activiteiten op het gebied van de leefbaarheid in de openbare ruimte in samenhang met openbare orde en veiligheid opgenomen:
- Algemene Plaatselijke Verordening (autonome taken) en daarop gebaseerde
  - ○Nadere regels (prostitutiebedrijven, terrassen en uitstallingen);
  - ○Beleidsregels (sluitingstijden horecabedrijven, verblijfsontzeggingen, gevaarlijke/bijtende honden, verspreiden geschreven, gedrukte stukken en afbeeldingen);
  - ○Aanwijzingsbesluiten (o.a. meevoeren glazen/geopende glasflessen, parkeren grote voertuigen, verkeerd gestalde (brom)fietsen, gebruiken; alcoholhoudende dranken op openbare plaatsen, parkeren caravans e.d.)
- Alcoholwet en daarop gebaseerde:
  - ○Drank- en horecaverordening;
  - ○Preventie- en handhavingsplan alcohol.
- -Wet Bibob en daarop gebaseerde beleidsregels Wet Bibob.
- -Wet aanpak woonoverlast en daarop gebaseerde beleidsregels wet aanpak woonoverlast.
- Wet op de kansspelen en daarop gebaseerde:
  - ○Verordening inzake speelautomaten en speelautomatenhallen
  - ○Nadere regels verdeling schaarse vergunningen en andere criteria exploitatie speelautomatenhal.
- -Evenementenbeleid
- -Coffeeshopbeleid
- -Beleidsregel handhaving handel en/of aanwezigheid hard- en softdrugs in woning of lokaal.
Voor de uitvoering van deze werkzaamheden is het van wezenlijk belang dat de gemeentelijke regelgeving op orde is. Zoals uit de Terugblik en Hoofdstuk 3 in het beleidsdeel van deze U&H-strategie blijkt, is actualisering van het gemeentelijk regelgevings- en beleidskader nodig.
Anticiperend op de Omgevingswet is in oktober 2021 al een aanpassing in de APV en andere verordeningen gedaan en zijn bepalingen die zien op het gebruik van de openbare ruimte verplaatst en gebundeld opgenomen in de Verordening fysieke leefomgeving.
Daarnaast is de VNG bezig met een ingrijpende herziening van de model-APV. Het streven is dit model begin 2027 weer helemaal up-to-date te hebben.
Wij zullen in 2024 een actualisatie op de APV van Meppel doen. Belangrijk aandachtspunt daarbij is een goede koppeling tussen regelgeving/beleid en uitvoeringspraktijk.
- -Evenementen
De basis voor het reguleren van evenementen is de APV.
Bij de beoordeling van evenementen wordt onderscheid gemaakt in categorieën evenementen (klein evenement-A-B-C) variërend van een:
- -kleinschalig evenement (bijvoorbeeld een buurtbarbecue);
- -regulier evenement met weinig risico en beperkte impact op de omgeving;
- -aandachtsevenement met weinig risico, maar grote impact op de omgeving;
- -risico-evenement met hoog risico voor openbare orde/veiligheid en grote impact op de omgeving.
Deze indeling gebeurt op basis van zogeheten risicoprofielen. Hierbij wordt gekeken naar factoren als aantallen bezoekers, de locatie waar het evenement plaatsvindt en de activiteiten die ontplooid worden. Op basis van de indeling worden adviezen gevraagd van hulpdiensten en gemeentelijke teams die worden verwerkt in de vergunning en bijbehorende voorschriften.
Voor kleine evenementen geldt een meldingsplicht, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
- a.
het aantal aanwezigen meer bedraagt dan 50 en minder dan 100 personen bedraagt;
- b.
het evenement tussen 8.00 uur en 23.00 uur plaatsvindt;
- c.
geen muziek ten gehore wordt gebracht voor 07.00 uur of na 23.00 uur;
- d.
het evenement geen belemmering vormt voor het verkeer en de hulpdiensten;
- e.
objecten die geplaatst worden geen schade toe brengen aan de openbare plaats;
- f.
er een organisator is;
- g.
de organisator tenminste 5 werkdagen voorafgaand aan het evenement daarvan melding heeft gedaan aan de burgemeester.
- h.
geen acts worden opgevoerd waarbij dieren worden gebruikt.
De meldingsplicht geldt niet voor kleine evenementen waarbij het aantal aanwezigen minder dan 50 personen bedraagt en waarbij wordt voldaan aan de voorwaarden b, c, d, e, f, en h.
Aanvragen voor vergunningplichtige evenementen:
- -worden besproken in een vooroverleg met de organisator als sprake is van een nieuw evenement of een evenement van grote omvang;
- -worden standaard getoetst op compleetheid, overlast beperkende maatregelen en veiligheid;
- -waarbij constructies, zoals tribunes of tenten worden geplaatst, worden voor advies over de constructieve veiligheid voorgelegd aan de constructeur van de gemeente Meppel en soms met de brandweer;
- -worden indien nodig afgestemd met de veiligheidsregio en de politie.
Er is een regulier evenementenoverleg met de betrokken adviseurs.
Het evenementenbeleid gemeente Meppel, vastgesteld op 26-3-2015, is door diverse ontwikkelingen aan herziening toe.
Onder andere geluidsaspecten, evenementenlocaties/locatieprofielen omgevingsplan en verbod gebruik plastic wegwerpbekers en -bakjes/verplichting hergebruik/statiegeldbekers.
- -Alcohol, horeca en kansspelen
De Alcoholwet regelt de bedrijfsmatige verstrekking van alcoholhoudende dranken met als doel het voorkomen van gezondheidsschade en verstoring van de openbare orde door alcoholgebruik. Voor de uitoefening van een horeca- of slijtersbedrijf is een Alcoholwetvergunning nodig.
Bij een wijziging van de exploitant, een leidinggevende of bij een capaciteitsuitbreiding is de vergunninghouder verplicht dit te melden. Afhankelijk van de wijziging is een gewijzigde vergunning nodig dan wel kan worden volstaan met een wijziging van het aanhangsel bij de vergunning.
Bij het beoordelen van de aanvraag voor een Alcoholwetvergunning wordt ook gekeken of de aanvrager nog andere vergunningen of ontheffingen nodig heeft, zoals bijv. een vergunning op basis van de Wet op de kansspelen. In de APV is bepaald dat in een hoogdrempelige inrichting twee speelautomaten, waarvan twee kansspelautomaten, zijn toegestaan. In een laagdrempelige inrichting zijn twee speelautomaten, niet zijnde kansspelautomaten, toegestaan.
Naast de APV bevat ook de Drank- en Horecaverordening bepalingen over horecagelegenheden en para-commerciële inrichtingen, zoals dorpshuizen en sportkantines.
Artikel 43a van de Alcoholwet verplicht de gemeenteraad om een preventie- en handhavingsplan alcohol op te stellen. Die moet elke vier jaar gelijktijdig met de lokale nota gezondheidsbeleid worden vastgesteld. Hierin moet o.a. worden aangegeven op welke wijze het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd.
- -Exploitatie openbare inrichting
Op grond van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting te exploiteren.
Een openbare inrichting is een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
De vergunning vervalt zodra de exploitant van de vergunning, de exploitatie van het horecabedrijf feitelijk heeft beëindigd.
De burgemeester kan besluiten dat de vergunningplicht niet geldt voor een of meer in zijn besluit aangeduide soorten openbare inrichtingen. Dit besluit kan voor de gehele gemeente dan wel in een of meer aangewezen gedeelten van de gemeente gelden..
Coffeeshop
Voor de exploitatie van een coffeeshop is naast een gedoogverklaring ook een exploitatievergunning op basis van de APV benodigd. Deze exploitatievergunning wordt verleend voor een periode van 5 jaar.
De voorwaarden waaronder een coffeeshop wordt gedoogd staan in het coffeeshopbeleid gemeente Meppel 2016. Daarbij gelden de landelijk vastgestelde AHOJGI-criteria:
A: geen affichering;
H: geen harddrugs;
O: geen overlast;
J: geen aanwezigheid van/ verkoop aan jongeren;
G: geen verkoop van grote hoeveelheden (meer dan 5 gram per transactie);
I: geen toegang en verkoop aan niet-ingezetenen.
- -Exploitatie prostitutie- of escortbedrijf
Prostitutieregelgeving staat in hoofdstuk 3 van de APV. Doel daarvan is het voorkomen van verstoring van de openbare orde, het bestrijden van mensenhandel en het regelen van een gezonde en veilige werkomgeving.
Voor het exploiteren van een prostitutie- of escortbedrijf is een vergunning van het bevoegde bestuursorgaan nodig.
Het aantal prostitutiebedrijven al dan niet in combinatie met een escortbedrijf is maximaal 3.
De vergunning wordt verleend voor een periode van 5 jaar.
Aan de exploitant en beheerder van een bedrijf worden gedragseisen gesteld.
6.

Toezichtstrategie activiteiten APV en bijzondere wetten
Toezicht op de APV en bijzondere wetten is primair gericht op de leefbaarheid in de openbare ruimte en is een gedeelde verantwoordelijkheid van gemeente en politie. De taken van de politie zijn primair gericht op het handhaven van de openbare orde en veiligheid en de opsporing van strafbare feiten. Onze boa’s zijn bevoegd in domein I en hebben een specifieke, afgebakende taak en beperkte opsporingsbevoegdheid én een toezichthoudende taak.
6.1

Bevoegdheden boa’s
Zoals hierboven al is benoemd, is het werk van de boa’s te verdelen in toezicht en opsporing.
Toezicht betekent zichtbaar en aanspreekbaar aanwezig zijn in de openbare ruimte en een oogje in het zeil houden voor wat betreft het naleven van alle regels die gelden. Als er overtredingen worden geconstateerd kan een sanctie worden opgelegd, maar veelal blijft het bij een waarschuwing of goed gesprek.
De (strafrechtelijke) boa’s zijn bij categoraal aanwijzingsbesluit
14
https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR710613/1#
ook aangewezen als (bestuursrechtelijke) toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb voor het toezicht op o.a. de naleving van de APV, bijzondere wetten en Gemeentewet.
Opsporing is het doelgericht op zoek gaan naar overtreders van één of enkele specifieke regels. Indien een overtreding wordt geconstateerd, wordt bijna altijd een sanctie opgelegd.
In de door de Minister van Justitie en Veiligheid vastgestelde Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar zijn criteria opgenomen over de afbakening van de boa-bevoegdheden.
Afbakening leefbaarheid
Een boa is zichtbaar aanwezig in de openbare ruimte en treedt waar nodig handhavend op in geval van kleine ergernissen, verrommeling, verloedering en overlastsituaties die de leefbaarheid aantasten. Bij constatering van situaties met geweld of dreiging of waar sprake is van criminaliteit zal hij een beroep moeten doen op de politie. Boa’s en politie vullen elkaar dus aan en dragen samen zorg voor leefbaarheid en veiligheid op straat.
Afbakening uitvoerbaarheid
- -Het feit is te constateren tijdens de surveillance van de boa op straat en in de wijk.
- -Het feit is door eigen waarneming direct te constateren, niet zijnde uitsluitend waarnemingen door foto/beeldmateriaal.
- -Het feit is in beginsel feit-gecodeerd af te handelen. Dit betekent een éénvoudige bekeuring en niet een uitgebreid dossier.
Voor zover het gaat om niet-feit-gecodeerde zaken, gaat het om die zaken die eenvoudig bewijsbaar zijn en die niet gaan over geweld, veelplegers, medepleging en/of aanzienlijke schade.
Doordat de politie zich steeds uit de openbare ruimte terugtrekt en zich vooral richt op criminaliteit, komt de gemeente als toezichthouder en handhaver steeds meer in beeld onder meer bij de handhaving van verkeersovertredingen.
6.2

Vormen van toezicht, opsporingsacties en prioriteiten
Naast de gemeentebrede en wijkgerichte surveillance willen wij ons meer richten op de meest risicovolle en prioritaire zaken binnen de APV en bijzondere wetten. Daarbij brengt de aard van de werkzaamheden op het gebied van leefbaarheid en openbare orde en veiligheid met zich mee dat er ruimte moet blijven voor onvoorziene omstandigheden.
Dagelijkse, preventieve surveillance Zichtbaar aanwezig, herkenbaar en aanspreekbaar zijn bij het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte. Door zichtbaar te zijn, te wijzen op en uitleg te geven over de geldende regels wordt gedrag beïnvloed en preventie bevordert. Tijdens deze surveillance wordt integraal toezicht uitgeoefend, waarbij meldingen met een hoge prioriteit gelijk worden meegenomen. Bij de uitoefening van dit toezicht heeft de boa ook een signalerende rol (oog- en oorfunctie) richting ketenpartners.
Wijkgericht werken – wijkgerichte surveillance In alle vijf wijkteams binnen de gemeente Meppel is een boa aanwezig. De (wijk)boa is het vaste aanspreekpunt voor de partners in het wijkteam, zoals de wijkagent, Woonconcept/Actium, stichting Welzijn, het wijkplatform. De wijk-boa is ook verantwoordelijk voor alle meldingen die uit de eigen wijk komen en daarmee het eerste aanspreekpunt voor de bewoners en bedrijven in die wijk.
Inzet bij (dreigende) calamiteiten en ad hoc situaties die een risico voor de OOV vormen. E.e.a. in nauwe samenwerking/afstemming met politie.
Themagericht/actiegericht toezicht Thema’s/onderwerpen die om gerichte actie vragen, worden specifiek ingeroosterd. Hierop wordt frequent en gericht gesurveilleerd. Bijvoorbeeld ((twee)wekelijks of maandelijks), vroeg in de ochtend of eind van de middag of begin van de avond. Dit betreft o.a. onderwerpen/knelpunten die op basis van de risicoanalyse een hoge prioriteit hebben of op basis van een analyse van diverse signalen/meldingen als knelpunt worden aangemerkt. In onderstaand overzicht staan de hoogst, geprioriteerde onderwerpen voor de periode 2024-2026. Er kunnen ontwikkelingen zijn die leiden tot een verschuiving in prioriteiten. Indien dit het geval is, dan wordt dit verantwoord via het jaarverslag.
Reactief toezicht Dit is toezicht dat plaatsvindt naar aanleiding van (klacht)meldingen, waarnemingen collega’s/ketenpartners of andere signalen die bij de gemeente binnenkomen. Toezicht in reactie op signalen wordt daar waar mogelijk meegenomen in het surveillancetoezicht. Afhankelijk van de urgentie en beschikbare capaciteit krijgt de afhandeling prioriteit of wordt die getemporiseerd. Bij meldingen/signalen met een gemiddelde prioriteit hoeft er niet direct te worden opgetreden. Er wordt afhankelijk van de beschikbare capaciteit gekeken of die kunnen worden opgepakt. Bij meldingen/signalen met een lage prioriteit handhaven we niet actief. De ontvangen signalen/meldingen, waarop niet direct actie is ondernomen, analyseren we 1x per 3 maanden om te kijken of er een breed knelpunt of patroon is dat aanleiding geeft om een bepaald thema of gebied prioriteit te geven en daarop gerichte controles uit te oefenen.
Activiteiten met een hoge prioriteit op basis van de risicoanalyse
APV - -Overlast van jongeren (meldingen overlast jeugd, wildplassen) - -Overlast fietsen (verkeerd gestalde fietsen, weesfietsen en fietswrakken) - -Meldingen loslopende honden en bijtincidenten - -Periodiek toezicht op vergunningen coffeeshops en prostitutiebedrijven - -Periodiek toezicht op (horeca)exploitatievergunningen
Alcoholwet - -Periodiek toezicht actueel zijn alcoholwetvergunningen/leidinggevenden. - -Toezicht op alcoholverstrekking tijdens uitgangsavonden in de horecabedrijven, bij grootschalige evenementen en vanuit supermarkten aan minderjarigen. - -Tijdens toezichtmomenten wordt een integrale controle gedaan waar mogelijk.
Evenementen - -Toezicht (voorafgaand en tijdens) op de verleende evenementenvergunning. - -Aard, omvang en de geschiedenis van het evenement bepalen welke vorm en intensiteit van toezicht wordt ingezet. - -Afhankelijk van de risico’s en duur van het evenement kunnen één of meerdere fysieke controles plaats vinden, bijvoorbeeld ten aanzien van veiligheid in al zijn aspecten (materiaalgebruik, opbouw, blusvoorzieningen), geluid. - -De controleurs nemen in de voorbereiding van de vergunning altijd contact op met de initiatiefnemers en eventuele handhavingspartners (politie, veiligheidsregio en de omgevingsdienst) om goede werkafspraken te maken. - -Organisatoren zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor een goed verloop van het evenement en daar hoort ook aan- en afvoer van publiek bij.
Coffeeshopbeleid - -De twee coffeeshops worden één à twee keer per jaar door de gemeente gecontroleerd op de gedoogcriteria in het lokale coffeeshopbeleid. - -Dit gebeurt, indien voor de bij de controle betrokken medewerkers nodig is, met ondersteuning van de politie. - -Waar mogelijk worden ook de belastingdienst en andere instanties bij de integrale controle betrokken.
Opgelegde bestuurlijke maatregelen - -Controle verzegeling woning/lokaal in kader van bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet. - -Controle opgelegde bestuurlijke maatregelen en op afgegeven waarschuwingen (bijv. sluiting drugspanden, agressieve honden, wet aanpak woonoverlast, gebiedsverboden).
Ondermijnende criminaliteit - -Deelname aan integrale toezichtcontroles bij in gemeente aanwezige risicobranches/fenomenen. - -Fysieke aanwezigheid/gebiedsgericht toezicht om meer/eerder zicht te krijgen op jonge aanwas, mensenhandel, criminele activiteiten etc. in wijken/buurten en het buitengebied. - -Er worden projecten opgezet gericht op arbeidsmigranten/mensenhandel, controles op industrieterreinen, potentiële jonge aanwas en zorgaanbieders waarbij controles worden uitgevoerd. - -Uitlopen MMA-meldingen en interventies bij in gemeente aanwezige casuïstiek waarbij een risico bestaat voor openbare orde en veiligheid. Prioritering is hierbij echter wel essentieel om de capaciteit goed te kunnen benutten.
Vuurwerk Inzet tijdens de jaarwisseling controle op o.a. carbidschieten, vreugdevuren en voortijdig afsteken consumentenvuurwerk. Dit betreft een vaste inzet waarbij sprake is van een goede afstemming met de politie.
Openbare orde en veiligheid kent een eigen Integraal veiligheidsplan en uitvoeringsplannen. Voor zover de activiteiten zien op vergunningverlening en toezicht en handhaving nemen wij die mee in deze strategie en worden de geprioriteerde activiteiten meegenomen in het VTH-uitvoeringsprogramma.
7.

Handhavingsstrategie
Wij vinden het belangrijk oog te houden voor de betrokkenen bij een handhavingskwestie.
Op het moment dat handhavingsmiddelen worden ingezet, zorgt dit vaak voor extra druk op onderlinge relaties tussen betrokkenen. Het streven is daarom naar een (structurele) oplossing te zoeken door:
- -in gesprek te gaan om elkaars belangen en grieven te begrijpen;
- -te verkennen welke mogelijke oplossingen er zijn;
- -het stimuleren van onderling contact en gesprekken;
- -mediation.
Bij het handhavend optreden gaan wij uit van het “passend interveniëren”, zoals uitgewerkt in de LHSO.
7.1

Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht
Met de komst van de Omgevingswet is de landelijke handhavingsstrategie herzien en omgezet naar landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO).
Deze strategie is 12 oktober 2022 in het Bestuurlijke Omgevingsberaad vastgesteld. De bedoeling van de strategie is een landsbrede toepassing (meer uniform optreden/handhaven) door bevoegde gezagen, omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en OM.
Het college heeft de LHSO vastgesteld en van toepassing verklaard op de VTH-taken binnen het omgevingsrecht en de openbare ruimte van de gemeente Meppel. Daarmee maakt de LHSO onderdeel uit van deze U&H-strategie. Kortheidshalve wordt voor de tekst van de LHSO verwezen naar Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) (pdf, 1.1 MB) .
De burgemeester heeft de LHSO van toepassing verklaard op de VTH-taken die de openbare orde betreffen voor zover daarvoor geen specifieke handhavingsrichtlijnen in een ander beleidsdocument zijn vastgelegd. Dit is bijvoorbeeld het geval in de beleidsregels gevaarlijke en bijtende honden en coffeeshopbeleid.
De LHSO wordt daarmee in beginsel het afwegingsinstrument dat aangeeft hoe van bevinding naar een passende sanctie te komen voor alle overtredingen op het gebied van Omgevingswet, de Algemene plaatselijke verordening en bijzondere wetten.
De reikwijdte van de LHSO is breder dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Van een passende interventie kan ook sprake zijn tijdens het toezicht of wanneer omstandigheden aanleiding geven om van (bestuurlijk) handhaven af te zien. Daarmee raakt de LHSO ook aan de toezicht- en gedoogstrategie.
In beginsel maken wij bij de handhaving gebruik van het bestuursrechtelijk instrumentarium dat wij op grond van de Gemeentewet en de Awb kunnen inzetten. De keuze voor bestuursrechtelijke handhaving houdt in dat wij bij voorkeur de overtreding en gevolgen daarvan ongedaan willen maken en een rechtsconforme situatie willen bereiken.
Lukt het niet om via een op herstel gerichte interventie de overtreding ongedaan te maken en/of verdere overtreding dan wel herhaalde overtreding te voorkomen, dan kan een bestraffende of strafrechtelijke sanctie worden overwogen. Deze sancties zijn gericht op leedtoevoeging en kunnen naast een herstelsanctie worden opgelegd.
In de LHSO komt de samenloop tussen bestuursrechtelijk – en strafrechtelijk handhaven nadrukkelijker in beeld. In bepaalde situaties/gevallen (bijvoorbeeld onherstelbare schade bij illegale verbouw monumenten en recidivisten) kan het toepassen van het strafrecht in aanvulling op bestuursrechtelijke handhaving meerwaarde hebben.
7.2

Deelstrategie handhaving nieuwbouwwerken gevolgklasse 1
Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de LHSO naar zijn aard algemeen. Er is ruimte om aan de LHSO domeinspecifieke strategieën (bv voor bouwregels of erfgoedregels) toe te voegen. Wij hebben ervoor gekozen om voor de handhaving van de nieuwbouwactiviteiten gevolgklasse 1 een deelstrategie toe te voegen. Deze specifieke handhavingsstrategie gaat voor op de LHSO en vervangt het op 19 december 2023 door ons vastgestelde beleid 'uitvoering Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen'.
Risicogestuurd en steekproefsgewijs toezicht op bouwtechnische aspecten
In beginsel houden wij geen toezicht op de bouwtechnische aspecten bij nieuwbouwwerken die onder het stelsel van private kwaliteitsborging vallen. Wij gaan uit van een gerechtvaardigd vertrouwen dat de kwaliteitsborger zijn taak uitvoert volgens de eisen aan het stelsel en specifiek volgens de regels en werkwijze van het toegepaste instrument.
Hierop zijn een aantal uitzonderingen en wel in de volgende situaties:
- 1.
bijzondere, locatie omstandigheden/specifieke risico’s aanwezig zijn voor het bouwproject;
- 2.
tijdens het toezicht op de omgevingsplanactiviteit en omgevingsveiligheid door de toezichthouder technische fouten worden geconstateerd die niet door de kwaliteitsborger zijn gesignaleerd of op basis van meldingen door derden;
- 3.
tijdens de bouw een formulier ‘informatieverstrekking strijdigheid Bbl’ is ingediend en de gemeente zelf wil beoordelen welke vervolgactie zij gaat toepassen;
- 4.
waarnemingen tijdens de steekproefsgewijze controles in de eerste twee jaar na inwerkingtreding Wkb hiertoe aanleiding geven.
De onder 1 tot en met 4 benoemde uitzonderingssituaties kunnen aanleiding geven om informatie op te vragen, toezicht te houden dan wel in te zetten op handhaving.
Verantwoordelijkheid gemeente
Blijkt uit bovengenoemde controles dat de naleving van bouwtechnische eisen te kort schiet, dan heeft de gemeente een handhavende rol. De gemeente blijft ook verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van welstand, bouw- en sloopveiligheid en veiligheid en overlast in de omgeving van de bouw-/sloopplaats.
De gemeente zal in beginsel handhavend optreden als meldingen van mogelijke overtredingen van de technische bouwregelgeving van de kwaliteitsborger, de opdrachtgever of een derde daartoe aanleiding geven.
Werkwijze handhavend optreden
In geval van een mogelijke overtreding van de technische bouweisen worden de initiatiefnemer van het bouwplan en kwaliteitsborger in de gelegenheid gesteld:
- -aan te tonen dat wel aan de technische bouwregelgeving wordt voldaan dan wel;
- -een herstelactie uit te voeren;
- -bij het uitblijven van een adequate reactie van de initiatiefnemer en/of kwaliteitsborger overweegt de gemeente de inzet van bestuursdwang.
Werkwijze bij gefaseerde oplevering
Bij nieuwbouwprojecten is vaak sprake van het deels of gefaseerd opleveren van woningen, waarbij een deel van de woningen vaak al in gebruik wordt genomen, voordat het gehele bouwproject is opgeleverd.
Volgens de Wkb kan de kwaliteitsborger het dossier bevoegd gezag inclusief de verklaring pas indienen nadat de laatste woning gereed is. Om langdurige leegstand van woningen te voorkomen, zeker met de toenemende krapte op de woningmarkt gaan wij met gefaseerde oplevering als volgt om:
- -Bij projecten waarbij meerdere woningen worden gebouwd moet worden gewerkt met deelopleveringen. Stel er worden 100 woningen gebouwd dan moet worden gewerkt met deelopleveringen, waarbij bijvoorbeeld 10 woningen tegelijk gereed worden gemeld;
- -Per project moet worden besproken hoeveel woningen er worden gebouwd en hoeveel woningen per deellevering moeten worden opgeleverd;
- -Uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan.
- -Dit betekent dat eerder per fase ook al een bouwmelding moet zijn gedaan.
- -Afspraken over gefaseerde oplevering worden schriftelijk vastgelegd.
Werkwijze bij signalen/ontbreken gerechtvaardigd vertrouwen kwaliteitsborger
In de volgende situaties waarin het vermoeden bestaat dat niet aan de bouwtechnische eisen wordt voldaan, beoordeeld de gemeente of toezicht moet worden ingezet:
- -De kwaliteitsborger verzoekt om bij een controle aanwezig te zijn;
- -De kwaliteitsborger doet een melding van een overtreding en de bouwer is ondanks aandringen van de kwaliteitsborger niet bereid de overtreding op te heffen;
- -Een belanghebbende doet een formele aanvraag om handhaving. In andere gevallen verwijst de gemeente de betrokkene door naar de kwaliteitsborger.
- -Er bestaat ambtshalve het vermoeden dat er een overtreding plaatsvindt. Deze overtreding wordt door de toezichthouder geconstateerd en teruggekoppeld aan de kwaliteitsborger ter afhandeling. (Spoedeisende gevallen uitgezonderd. Daarin treedt de gemeente direct op).
- -Als na afloop van de bouw het ‘dossier bevoegd gezag’ wordt ingediend, waarin is aangegeven dat de kwaliteitsborger niet zijn goedkeuring geeft aan het bouwwerk.
Als sprake is van een strijdigheid, waardoor de kwaliteitsborger geen verklaring van gerechtvaardigd vertrouwen kan afgeven, is hij verplicht de gemeente te informeren. De gemeente doet vervolgens een beoordeling van:
- -de ernst van de situatie;
- -de risico’s (groot of klein);
- -de geboden actie (bouwstop, nieuw voorstel om kwaliteit te beoordelen, uitvoeren inspectie, extra controle- of stopmomenten).
Handhaving bij minimale afwijking
Blijkt uit de beoordeling dat het bouwresultaat weliswaar niet voldoet aan de regels in de hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl, maar er is sprake van een kleine, niet herstelbare of minimale afwijking waarbij handhavend optreden als niet proportioneel wordt gezien, dan kan worden afgezien van handhavend optreden en de ingebruikname van het bouwwerk worden toegestaan.
Het niet handhavend optreden tegen de afwijking is een uitzondering op de regel.
Het toestaan van gebruik zonder goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger wordt afgewogen tegen het proportionaliteitsbeginsel, de lijn in de jurisprudentie en in hoeverre belangen van derden hierdoor worden geschaad. Voor dit soort situaties komt nog een wetstechnische oplossing
In de situatie dat, ondanks de afwijking, de ingebruikname van het bouwwerk wordt toegestaan, houdt de gemeente de afhandeling van de gereedmelding aan.
7.3

Sancties
Conform het stappenplan in de LHSO zetten we een passende sanctie in die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot beëindiging van de overtreding.
Het stappenplan start bij de constatering van een overtreding tijdens het toezicht. De sanctiestrategie bepaalt hoe en welke sanctie we inzetten. De strategie zorgt voor meer afstemming en een passende inzet van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke instrumenten, doordat:
- -wij elke overtreding benaderen met een passende reactie. De keuze voor het instrument hangt af van het gedrag van de overtreder (Waarom leeft een overtreder niet na?) en de soort en ernst van de overtreding;
- -wij rekening houden met verzachtende of verzwarende omstandigheden, zoals een rechtvaardigingsgrond en de hoeveelheid schade waartoe de overtreding (mogelijk) leidt;
- -onze reacties strenger worden als overtredingen voortduren of zich herhalen;
- -de methodiek een goede basis is voor het maken van (werk)afspraken over afbakening en werkwijze tussen het Openbaar Ministerie, de politie en buitengewoon opsporingsambtenaren;
- -wij voor het doen beëindigen van veel voorkomende overtredingen standaard hersteltermijnen/begunstigingstermijnen en dwangsombedragen gebruiken.
De LHSO wordt sinds mei 2023 ondersteund met de
Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen (pdf, 1.1 MB).
Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie september 2023 (Excel) ( xlsx , 134 kB)
De leidraad benoemt veel voorkomende overtredingen, standaard begunstigingstermijnen en standaard dwangsombedragen. Dit helpt bij het motiveren van de begunstigingstermijn en de evenredigheid van de hoogte van de last. De leidraad is niet juridisch bindend.
8.

Gedoogstrategie
Het naleven van de regels is ons uitgangspunt. Er kunnen echter omstandigheden zijn, die aanleiding geven om (tijdelijk) niet handhavend op te treden tegen een overtreding.
In deze strategie beschrijven wij hoe wij met dit ‘gedogen’ van regelovertreding omgaan. De landelijke regels voor gedogen vormen de basis voor onze handelswijze.
Gedogen kan alleen op basis van een vastgestelde gedoogstrategie, waarbij het landelijke kader vastligt in de notitie ‘‘Gedogen in Nederland” (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, 1 en 2). Dit beleid is in de loop der jaren met de jurisprudentie van de bestuursrechter (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State) nader ingevuld.
In Meppel volgen wij dit gedoogbeleid.
Legalisatie
Voordat wordt overgegaan tot handhaving wordt eerst bekeken of er een mogelijkheid is om over te gaan tot legalisatie. Wanneer dit het geval is, is dat een verzachtende omstandigheid en wordt een minder zware maatregel opgelegd. Het betekent niet dat er niet handhavend opgetreden wordt, aangezien de situatie kan vragen om beëindiging van de overtreding en de gevolgen ervan te beperken of weg te nemen.
Uitzonderingssituaties
Uitgangspunt van het beleid is dat er in principe niet wordt gedoogd, tenzij sprake is van één van de zeven genoemde uitzonderingssituaties:
- 1.
Overgangsperiode;
- 2.
Experiment;
- 3.
Vooruitlopend op een vergunning;
- 4.
Overweging van doelmatigheid;
- 5.
Overgangssituatie;
- 6.
Overmacht- of noodsituatie;
- 7.
Voortkomend uit onvermogen.
Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit, etc.), dan is sprake van impliciet gedogen. Gedogen op laatstgenoemde gronden is onaanvaardbaar.
Rechtsbescherming bij gedoogbeslissingen
Wanneer wij medewerking verlenen om te gedogen, doen wij dit door middel van een gedoogbeslissing. Volgens de jurisprudentie (ABRvS - ECLI:NL:RVS:2019:1356) is de nieuwe lijn voor wat betreft de rechtsbescherming bij gedoogbeslissingen:
- -Tegen een gedoogbeslissing kunnen geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (meer) worden aangewend. Dit betekent echter niet dat een derde machteloos staat ten opzichte van een gedogend bestuursorgaan. Een derde kan immers een verzoek om handhaving indienen bij het bestuursorgaan. De schriftelijke reactie op het verzoek van een belanghebbende om een besluit tot handhaving te nemen is een besluit in de zin van de Awb. Bovendien krijgt de derde met een reactie op het verzoek via een niet-bezwarende weg de gewenste duidelijkheid.
- -Een gedoogbeslissing die op verzoek of ambtshalve is genomen, geeft die duidelijkheid niet. Met een gedoogbeslissing neemt het bestuursorgaan immers nog geen (definitief) standpunt in over de vraag of, hoe en wanneer handhavend zal worden opgetreden. In het bijzonder neemt het bestuursorgaan geen (definitief) standpunt in over de verhouding tussen de belangen van derden en die van de (vermeende) overtreder.
- -Tegen de weigering om te gedogen kunnen ook geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend. Wie informatie wil over de vraag of een (voorgenomen) handeling in strijd is met de wet of andere regelgeving, kan informatie vragen bij het bestuursorgaan. Deze informatie van het bestuursorgaan kan inhouden dat de (voorgenomen) handeling in strijd is met wet- of regelgeving. Een dergelijk bestuurlijk rechtsoordeel over de uitleg/gevolgen van rechtsregels is ook geen besluit.
- -Tegen de intrekking van een gedoogbeslissing kunnen ook geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend. De intrekking is immers nog geen besluit tot handhaving en met de intrekking staat niet zonder meer vast dat, hoe en wanneer handhavend zal worden opgetreden.
In uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming gelijkgesteld met een besluit. De algemene lijn in de jurisprudentie is dat het indienen van een verzoek om een vergunning of het afwachten van een besluit omtrent handhaving niet als een onevenredig bezwarende weg kan worden aangemerkt om een voor beroep bij de bestuursrechter vatbaar besluit te krijgen.
Is betrokkene het niet eens met het standpunt van het bestuursorgaan dat in strijd met wet- of regelgeving wordt gehandeld, of vindt betrokkene dat de mededeling te weinig zekerheid biedt, dan is het aan betrokkene om een aanvraag omgevingsvergunning in te dienen of anderszins de rechtens noodzakelijke toestemming te verkrijgen of een besluit omtrent handhaving uit te lokken of af te wachten. Tegen de weigering van een vergunning of het besluit om handhaving kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend.
Gedogen beperken in omvang en/of tijd
Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover de betreffende uitzonderingssituatie zich voordoet. Zodra de gedoogtermijn is verstreken of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. De noodzaak om te gedogen kan worden weggenomen door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen. De situatie mag slechts tijdelijk worden gedoogd. Dit betekent dat er een duidelijke eindtermijn moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd, moet zo kort mogelijk zijn.
Afstemming met handhavingspartners
- -Interne afstemming: een gedoogbeslissing moet goed worden afgestemd binnen de gemeente met o.a. collega’s van milieu, brandweer, ruimtelijke ordening en bouwen, om te voorkomen dat een situatie uit het ene oogpunt zou worden gedoogd terwijl dit op andere gebieden niet mogelijk is.
- -Externe afstemming: Indien een situatie hiertoe aanleiding geeft, zoeken wij afstemming met de andere handhavingspartners.
- -Een afschrift van de gedoogbeslissing wordt gezonden aan de betrokken instanties.
Gedoogvoorwaarden
In de gedoogbeslissing nemen wij gedoogvoorwaarden op, zodat duidelijk is onder welke condities wij afzien van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Als één of meerdere gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd zullen wij eerst het gesprek aangaan over naleving van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie daarna niet verandert dan wordt de beslissing tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden zal geschieden overeenkomstig de handhavingsstrategie.

Landelijke Handhavings- strategie Omgevings- recht (LHSO)
HOOFDSTUK
1

Inleiding
1.1

Aanleiding en achtergrond
De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd.
Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de handhavingspartners.
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.
Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds.
Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven.
Het gaat daarbij niet alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings- bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket, moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen.
Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid.
De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.
15
Op grond van de modelverordening uitvoering en handhaving van de VNG en het IPO. De link voor de omgevingsdiensten met de LHS en de LHSO staat beschreven in deel C (procescriteria), onder de 9b (de sanctiestrategie).
1.2

Doelstelling en werkingssfeer
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.
Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol.
Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren.
De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.
Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.
Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen.
Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings- strategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vast- stelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.
1.3

Opzet van dit document
Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso- overtredingen (Brzo) uit 2012.
Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)
De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen interventies, de processtappen om – in het licht van de uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria
16
In dit document wordt uitgegaan van de VTH Kwaliteitscriteria 2.2 uit 2019.
vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.
Keuzemodules niet-basistakenpakket: keuzestrategieën
Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn voor een landelijke benadering.
17
De landelijke handhavingsstrategie Brzo die van toepassing is bij de hand- having van Seveso-voorschriften, is een voorbeeld van een landelijke module die al bestond vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het gaat hier om een module ‘bovenop’ de algemene landelijke handhavingsstrategie voor een basistaak waarvoor de specifieke deskundigheid is vereist die bij een klein aantal (6) omgevingsdiensten is gebundeld. Er valt ook te denken aan modules voor andere taken dan de verplichte basistaken.
Deze domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.
HOOFDSTUK
2

Uitgangspunten en beginselen
Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.
2.1

Uitgangspunten
- A.
Veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.
- B.
Vertrouwen.
- De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.
- C.
Integraal, risico gestuurd en effectgericht. Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet).
Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.
- D.
Onafhankelijk en professioneel.
Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen voeren.
- E.
Loyale samenwerking.
Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.
De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.
- F.
dequate overlegstructuur.
Effectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie loyaal en effectief gemaakt.
- G.
Dienstbaar.
Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.
- H.
Transparant.
Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.
2.2

Beginselen
- A.
Handhaving van het omgevingsrecht is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken. Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.
- Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.
- B.
Beginselplicht tot handhaving.
- Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
- Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen.
- Een bepaald gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.
- Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke bestraffing.
- C.
Gelijkheidsbeginsel
- De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.
- D.
Verdedigingsbeginsel
- De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.
- E.
Respect voor fundamentele rechten
- Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats: respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving – waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.
HOOFDSTUK
3

Visie op een passende interventie
De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).
Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:
Inzake herstel
- 1a.
Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:
- 1b,
Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?
Inzake bestraffing
- 2a.
Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:
- 2b.
Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?
Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.
Ad 1a en 1b (inzake herstel)
Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.
Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)
In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen.
Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen.
Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.
Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.
HOOFDSTUK
4

Stappenplan om te komen tot een passende interventie
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.
18
Dit is ook de reden waarom de LHSO – evenals haar voorgangster – niet als recht in de zin van artikel 79 RO kan worden beschouwd (zie onder meer HR 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:436 en Hof Arnhem-Leeuwarden 7 juli 2021, ECLI:NL:G- HARL:2021:640). Uit rechtspraak vloeit voort dat op het openbaar ministerie niet de verplichting rust om in individuele, concrete gevallen te motiveren waarom de omstandigheden van die zaak het OM tot afwijking van de LHSO deden besluiten.
Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.
Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.
Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.
- 4.1
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix
De handhaver
19
Afhankelijk van de organisatie of het complexe karakter van de betrokken kwestie kan dit positioneren door twee (of meer) handhavers plaatsvinden.
bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.
20
Uit een oogpunt van duidelijkheid wordt de term overtreder gebruikt, ook al kan in de praktijk op enig moment in een procedure blijken dat betrokkene toch niet als overtreder kan worden aangemerkt (bijvoorbeeld – vgl. bij rechts- personen – omdat de overtreding hem/haar niet kan worden toegerekend of omdat er achteraf beschouwd geen sprake was van een overtreding).
4. Aanzienlijk en/of onom- keerbaar | A4 | B4 | C4 | D4
3. Van belang | A3 | B3 | C3 | D3
2. Beperkt | A2 | B2 | C2 | D2
1. Vrijwel nihil | A1 | B1 | C1 | D1
[gevolgen ↑/ overtreder →] | A. Goedwillend | B. Onverschillig | C. Calculerend | D. Notoir/crimineel
Figuur 1
Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder
Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving
De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:
- 1.
(vrijwel) nihil; of
- 2.
beperkt; of
- 3.
van belang; of
- 4.
aanzienlijk en/of onomkeerbaar.
Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.
Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.
De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.
Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder
De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:
- A.
Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of
- B.
Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of
- C.
Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of
- D.
Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).
Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.
21
Dit neemt uiteraard niet weg dat van de overheid kan worden verwacht dat burgers en bedrijven goed worden voorgelicht over nieuwe regels en wijzigingen van regels. Goede voorlichting en transparantie draagt bij aan grotere naleving.
En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.
De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
- 4.2
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)
De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk- met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging).
Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.
In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor
is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs- rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.
De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:
- A.
Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:
- de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.
- B.
Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of
- domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen.
- Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.
- C.
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):
- de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.
- D.
Combinatie met andere relevante strafbare feiten:
- de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.
- E.
Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):
- De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet- naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.
- F.
Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.
- G.
Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet- naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.
In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.
- 4.3
Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.
22
Dit is ook de bedoeling van de wetgever (MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 48): “Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing.”
Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:
- 1.
De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.
- 2.
De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2).
- 3.
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).
De (mogelijke) gevolgen: | | Interventiematrix |
4. Aanzienlijken/of onomkeerbaar | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV/nader strafr. onderzoek | Strafrecht PV/nader strafr. onderzoek
| Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) |
| | | Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat |
| | | | Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat
| Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen) Verscherpt toezicht | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen) Verscherpt toezicht | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen) | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
3. Van belang | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV/nader strafr. onderzoek | Strafrecht PV/nader strafr. onderzoek
| Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk)
| | | | Bestuursrecht ingrijpend Exploitatieverbod/sluiting Schorsen/intrekken vergunning, erkenning of certificaat
| Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
2. Beperkt | | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht PV
| | | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk)
| Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren | Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen). Verscherpt toezicht | Bestuursrecht herstellend LOD/LOB (incl. tijdelijk stilleggen)
1. Vrijwel nihil | | Strafrecht BSB (indien mogelijk)/PV | Strafrecht PV
| | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk) | Bestuursrecht bestraffend Bestuurlijke boete(indien mogelijk)
| Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren | Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren | Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing | Bestuursrecht herstellend Bestuurlijk gesprek/ waarschuwing
Het gedragvan de overtreder is: | A. Goedwillend, proactief (dwz beëindigt overtreding eigener beweging) | B. Onverschillig | C. Calculerend | D. Notoir/crimineel
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso- overtredingen (Brzo) uit 2012.
Maatvoering (termijnen)
In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:
- •Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.
In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.
- 4.4
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.
Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.
Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.
De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.
Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.
Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
- •Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping.
- •De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.
Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).
- 4.5
Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
HOOFDSTUK
5

Randvoorwaarden voor werken met de LHSO
Eventuele vaststelling en bekendmaking als beleid(
sregel
)
De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.
Afstemming met ander handhavingsbeleid
Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.
Overlegstructuur
Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.
Organisatorische borging
Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.
Model verslaglegging stappen
Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
BIJLAGE 1
Concept Model vaststellingsbesluit handhavingsstrategie Omgevingsrecht
Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht provincie xxx/ Waterschap xxx/ Gemeente xxx
Het college van Gedeputeerde Staten/het college van dijkgraaf en heemraden/het college van Burgemeester en wethouders (en de burgemeester)
Gelet op:
- -Artikel 18.1 en 18.20, eerste lid, Omgevingswet;
- -Artikel 13.5 Omgevingsbesluit;
- -Artikel xx Verordening Kwaliteit, toezicht en handhaving Omgevingsrecht xx
Besluit vast te stellen:
- + Beleidsregel Handhavingsstrategie omgevingsrecht en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
- + De handhavingsstrategie Bouwen (bij wijze van voorbeeld)
- + De handhavingsstrategie Cultureel Erfgoed (bij wijze van voorbeeld)
- + De handhavingsstrategie Horeca ((bij wijze van voorbeeld van een optioneel lokaal geformuleerde strategie)
Het verdient aanbeveling om in het vaststellingsbesluit (of in de daarmee vast te stellen besluiten) voorzieningen op te nemen van overgangsrecht, en een uitdrukkelijke bepaling die de citeertitel voorschrift.
oktober 2024; vastgesteld door het college op 12 november 2024