Vergaderjaar 2011-2012
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Kamerstukken
32 759
Voorstel van de leden Schouw en Van der Ham tot wijziging van het
Reglement van Orde in verband met de aanwijzing van
kabinets(in)formateur(s)
Nr. 4
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen
11 oktober 2011
De indieners hebben met belangstelling kennis genomen van vragen
over hun voorstel om de kabinets(in)formateur door de Tweede Kamer aan te
wijzen. Zij zijn de fracties van VVD, PvdA, PVV, CDA, SP en SGP erkentelijk
voor hun inhoudelijke reactie. Naast opmerkingen die indieners als steun voor
het voorstel beschouwen, vermeldt het verslag opmerkingen en vragen waarop zij
in het hiernavolgende ingaan.
Meerwaarde huidig voorstel ten opzichte
van de huidige stand van zaken
De leden van zowel de VVD- als de SP-fractie vragen welke
toegevoegde waarde dit voorstel heeft en of het niet eerder een beperking van
de bestaande mogelijkheden betekent. De leden van de CDA-fractie vragen op
welke wijze verbeteringen ten opzichte van het huidige proces worden
verwacht.
Volgens indieners zijn er drie principiële verbeteringen te
onderscheiden ten opzichte van de huidige situatie. Allereerst komt het
volledige proces van (in)formatie in handen van het orgaan dat dit het meest
aangaat: de gekozen volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer. Het is naar de
mening van de indieners vanuit democratisch oogpunt en respect voor de kiezer
te prefereren dat de Tweede Kamer het initiatief heeft en houdt bij het proces
van (in)formatie.1 Vgl.: W.J.M. Voermans, «Zelfredzaam formeren», Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2 (2011) 1:78–85.
Ten tweede menen indieners dat met aanname van voorliggend
voorstel de transparantie van de (in)formatie toeneemt. Onder andere door in
een openbaar debat de (in)formatieopdracht te formuleren en een (in)formateur
aan te wijzen. In dit debat is ook gelegenheid om keuzes en overwegingen,
gedane uitspraken of gemaakte afspraken buiten de vergaderzaal van het
parlement toe te lichten en voor fracties om elkaar hierop bevragen. Ook kunnen
in dit debat standpunten en wensen uitgewisseld worden betreffende de verdere
voortgang van het (in)formatieproces.
Het derde winstpunt is dat het staatshoofd niet langer in een
positie wordt gebracht om keuzes te moeten maken die aanleiding kunnen zijn
voor discussies over «het waarom van die keuze». Het staatshoofd kan zich
immers niet in het openbaar verantwoorden. Indieners menen met dit voorstel de
positie van de Koning als onpartijdig staatshoofd te versterken, omdat
discussies over diens keuzes in het (in)formatieproces tot het verleden gaan
behoren.
Indieners delen de wens van de CDA-fractie om de rol van
minderheden te beschermen en zijn van mening dat deze uitstekend gewaarborgd is
in onderhavig voorstel. De reden hiervoor is dat minderheden – meer dan nu
het geval is – tijdens het debat in de Tweede Kamer voorkeuren betreffende de
(in)formatie kunnen uiten, de eigen interpretatie van de verkiezingsuitslag
naar voren kunnen brengen en kunnen reageren op relevante gebeurtenissen tussen
de verkiezingen en de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer. Daarbij kan
elke fractie in de Tweede Kamer een voorstel indienen om het formatieproces te
beïnvloeden. Indieners zien de voorgestelde wijziging van het Reglement van
Orde dan ook als een versterking van de positie van minderheden.
Verschillen met de
motie-Kolfschoten
De leden van de VVD-fractie vragen waarom indieners het hebben
over een structurele wijziging in het formatieproces naar aanleiding van de
motie-Kolfschoten en het debat dat naar aanleiding van die motie is gevoerd. De
leden van de CDA-fractie vragen in welk opzicht dit voorstel verschilt van de
motie-Kolfschoten. De leden van de PvdA-fractie vragen of het realistisch is om
kort na de verkiezingen aan de laatste fase van een formatieproces te
beginnen.
Allereerst willen indieners wijzen op de gewoonte die zich de
afgelopen decennia ontwikkeld heeft om eerst een informateur te benoemen,
alvorens een formateur aan te stellen. Zij constateren – mede op basis van
openbaar gemaakte schriftelijke adviezen aan het staatshoofd – dat de
praktijk van informateurs door veel partijen als wenselijk wordt ervaren.
De indieners beantwoorden de overige vragen als volgt. Het
primaat van de (in)formatie ligt sinds de aanname van de motie van het lid
Kolfschoten nadrukkelijker dan voorheen bij de Tweede Kamer. Het is gebruik dat
de voorzitter van de Tweede Kamer de beoogde fractieleiders daags na de Tweede
Kamerverkiezingen vraagt of zij het wenselijk achten een debat in de Tweede
Kamer te houden, alvorens de consultatieronde door het staatshoofd begint. Ook
in de praktijk is na aanname van de motie Kolfschoten gebleken dat het
staatshoofd, destijds Koningin Juliana, eerst het debat in de Kamer heeft
afgewacht. Het vervolmaken van het primaat van de gekozen
volksvertegenwoordiging bij het (in)formatieproces, zoals het voorstel van de
indieners beoogt, handelt dus in lijn met de ingeslagen weg.
Indieners menen dat het expliciteren van het mandaat van de
Tweede Kamer een structurele verandering betekent ten opzichte van het daarvoor
gebruikelijke proces. De indieners merken hierbij op dat de motie-Kolfschoten
slechts het aanwijzen van een formateur betrof. Dat is een wezenlijk andere
insteek dan het onderhavige voorstel, waarbij de Kamer expliciet de ruimte
neemt een (of meerdere) informateur(s) dan wel een formateur te benoemen.
Daarmee geeft de Kamer zelf aan met welke fase zij het (in)formatieproces
aanvangt. Dit is een cruciaal verschil ten opzichte van de motie Kolfschoten.
Indieners vinden dat de gegroeide praktijk van «informateurs» duidelijk maakt
dat het lastig is om direct na verkiezingen naar een afrondende fase van een
formatieproces te gaan. Het voorliggende voorstel voorziet het Reglement van
Orde dan ook van een bepaling die beter aansluit op de gangbare praktijk dan de
formulering uit de motie-Kolfschoten.
Verhouding met vorige wijziging van
artikel 139a van het Reglement van Orde
De leden van de SGP-fractie vragen waarom indieners zo kort na de
vorige wijzing van artikel 139a van het Reglement van Orde weer een wijziging
voorstellen.
Indieners reageren hierop als volgt. Tijdens de behandeling van
het voorstel van Van der Ham en Van Gent bestond er de wens bij een meerderheid
van de Tweede Kamer om het (in)formatieproces te moderniseren. Niettemin
ontbrak de meerderheid om de vormgeving van het toen voorliggende in zijn
geheel te aanvaarden. Wel bleek er in 2010 een meerderheid in de Tweede Kamer
voor het opnemen van een «kan»-bepaling in het Reglement van Orde. Zo
geschiedde. Indieners constateren dat sindsdien bij een aantal fracties in de
Tweede Kamer het denken niet heeft stilgestaan aangaande dit onderwerp. Dit
kwam tot uiting in debatten na de jongste Tweede Kamerverkiezingen.2 Zie voor recente discussies bijvoorbeeld: PvdA, Verbindend koningschap in de Republiek. Advies van de commissie ad hoc «Actualisatie toekomst Koningshuis», 24-8-2011 en van de zijde van de PVV het Voorstel van wet van de leden Elissen en Helder houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot modernisering van de rol van de Koning in het staatsbestel (32 867). Deze constatering heeft geleid tot indiening van
onderhavig voorstel om het Reglement van Orde te wijzigen. Indieners menen dat
aanpassing van het huidige artikel 139a Reglement van Orde de Tweede Kamer in
de gelegenheid stelt het (in)formatieproces krachtiger in handen te nemen.
De formatieparadox
De leden van de VVD- en de PvdA-fractie vragen zich af of dit
voorstel wel tot meer openheid en transparantie zal leiden. Zij wijzen op de te
verwachten achterkamertjespolitiek in de acht dagen tussen de verkiezing en de
eerste bijeenkomst van de nieuwe Tweede Kamer. De genoemde leden vragen zich af
of dit het voorgestelde debat over de verkiezingsuitslag niet zodanig
beïnvloedt, dat er schijnopenheid ontstaat. De leden van de CDA-fractie vragen
zich af of er vooroverleg ter voorbereiding op het eerste debat zal
plaatsvinden en of er een informele informatie ontstaat.
Indieners zijn zich bewust van deze formatieparadox, maar
benadrukken dat voorliggend voorstel beoogt om de transparantie in de beginfase
van het formatieproces te vergroten. De publieke transparantie van deze
formatiefase wordt groter door in een openbaar debat een (in)formatieopdracht
te bespreken en een (in)formateur te kiezen. Ook kunnen in zo’n debat
standpunten en wensen worden uitgewisseld over de voortgang van het
(in)formatieproces.3 Dit is vergelijkbaar met het advies genoemd in: PvdA, Verbindend koningschap in de Republiek. Advies van de commissie ad hoc «Actualisatie toekomst Koningshuis», 24-8-2011, hoofdstuk 5, pagina 10, waar gesteld wordt dat een wijziging vergelijkbaar met onderhavig voorstel zal leiden tot een «transparanter», «toegankelijker» en «vlotter» (in)formatieproces. Een spoedig debat over hetgeen in de eerste zeven
dagen na de verkiezingen heeft plaatsgevonden, maar ook via de media is gezegd,
beschouwen indieners als een belangrijk winstpunt van dit voorstel. Zij
benadrukken dat hun voorstel geen volledige
transparantie nastreeft, maar méér transparantie. Overleg in beslotenheid is
nooit uit te sluiten en laat zich niet in regels vangen. Echter, één van de
wezenlijke verschillen met de huidige situatie is dat een duidelijk moment
ontstaat waarop overwegingen en keuzes van in de Tweede Kamer vertegenwoordigde
fracties publiek worden besproken en ondervraagbaar zijn.
De leden van de VVD-fractie merken op dat zij verwachten dat
politieke leiders niet in een vroeg stadium «hun kaarten op tafel zullen
leggen» en dat dit het debat zal bemoeilijken.
Indieners zijn van mening dat het openbare debat onder andere
dient om het (in)formatieproces op gang te brengen en keuzes toe te lichten.
Zij wijzen erop dat procedurele posities van fracties ook keuzes zijn. Een
debat in de Tweede Kamer is dan de formele start van het (in)formatieproces.
Het is aan de politieke leiders om politiek-strategische afwegingen te maken
over de vraag welke wensen en verwachtingen zij naar voren brengen. De winst
van dit voorstel is dat politieke leiders in de plenaire zaal van de Tweede
Kamer gevraagd kunnen worden naar motieven en afwegingen, waardoor het
(in)formatieproces aan transparantie wint. Indieners wijzen erop dat het niet
voorgeschreven is om «alle kaarten op tafel» te leggen. Anders dan de
procedure naar aanleiding van de motie-Kolfschoten, voorziet dit voorstel in de
mogelijkheid tot het aanwijzen van een informateur die aan het begin van het
(in)formatie proces het politieke veld verkent. Indieners wijzen op
gemeentelijke en provinciale formaties, waar de politieke leiders – soms ook
in een gepolariseerd politiek landschap – er uitstekend in slagen een
college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten te vormen, en
hierbij (in)formateurs aan stellen.
De leden van de SGP-fractie vragen of het formatieproces te
vangen is in het aanwijzen van een informateur of formateur door de Kamer en
menen dat het proces ingewikkelder wordt.
In de eerste plaats erkennen indieners dat de (in)formatie een
ingewikkeld proces is vanwege de tegengestelde belangen. Het doel van
onderliggend voorstel is echter niet het vergemakkelijken of vermoeilijken van
het formatieproces. Het doel is publiekelijk beraadslagen over een
(in)formatieopdracht en het aanwijzen van een (in)formateur. Het is daarbij
plausibel dat het (in)formatieproces juist ná een parlementair debat een
stimulans krijgt in de richting van een «krachtig politiek vervolg», zoals
voormalig premier Kok voorzag inzake het verstevigen van de rol van de Kamer
bij het (in)formatieproces.4 Zie ook: Handelingen, 9–584, 5 oktober 2000. Toenmalig premier Kok: «maar als dat een investering is in een krachtig politiek vervolg, kan daarna misschien een veel snellere doorstart gemaakt worden. Dat is echter allemaal aan de fracties op dat moment; dat maakt u zelf uit.» Indieners willen hierbij graag aansluiten: het is
niet onlogisch dat het «formeren» meer vaart krijgt omdat het proces een
politiek stuur krijgt.
Verkorten van de tijdspanne tussen de
verkiezingen en eerste samenkomst van de Kamer
De leden van de VVD-fractie suggereren om de tijdspanne tussen de
verkiezingen en de eerste samenkomst van de nieuw verkozen Tweede Kamer aan de
Raad van State voor te leggen.
De indieners wijzen in antwoord op deze suggestie graag op
eerdere uitgebrachte adviezen hierover. Toenmalig minister van Binnenlandse
Zaken De Vries kwalificeerde in de Memorie van Toelichting voor de wijziging
van de Kieswet van 2001 de huidige termijn van 8 dagen als «niet onmogelijk,
... maar wel het uiterst[e] minimum». De vaststelling van de
verkiezingsuitslag door de Kiesraad geschiedt niet eerder dan op de vijfde dag
na de verkiezing en de overige formaliteiten nemen nog één tot twee dagen in
beslag.5 Kamerstuk 27 673, nr. 3, blz. 8. Daarnaast refereren indieners aan het advies van de
Raad van State uit 2006 over een voorstel van de leden Van der Ham en Duyvendak6 Kamerstukken 30 396, nrs. 1–3. met de strekking tot een spoedigere eerste samenkomst
te komen. Hierin stelt de Raad dat een zorgvuldige procedure voorrang verdient
boven een eerdere samenkomst van de nieuw gekozen Kamer.7 Kamerstuk 30 396, 4; Zie ook: Raad van State Advies W04.05.0565/I, p. 2: «De Raad acht het op zichzelf wenselijk dat de nieuwe Tweede Kamer snel na de verkiezingen bij elkaar komt. Anderzijds is het van het grootste belang dat er geen twijfel bestaat over de juistheid en de nauwkeurigheid van de verkiezingsuitslag. De Raad concludeert dat de procedure door het wetsvoorstel zo sterk wordt bekort dat de vereiste zorgvuldigheid niet kan worden gewaarborgd.» De leden Van der Ham en Duyvendak hebben hun
wetsvoorstel teruggetrokken, juist vanwege dit advies van de Raad van State en
vanwege de zich toen openbarende problemen met elektronisch stemmen. Indieners
menen dat wanneer deze technische uitdagingen overkomen zijn, een mogelijke
verkorting van de termijn tussen de verkiezingen en de eerste samenkomst van de
Kamer mogelijk is. Het lijkt de indieners echter niet zorgvuldig hierop thans
in het voorstel te anticiperen.
De rol van het staatshoofd en vaste
adviseurs
De leden van zowel de VVD- als de PvdA-fractie vragen op welke
wijze en door wie het formatieproces wordt begeleid. De leden van de
VVD-fractie merken hierbij op dat een door de Kamer aangewezen (in)formateur
met bijbehorende (in)formatieopdracht nadere uitleg aan de kiezers verdient. De
leden van de PVV-fractie vragen of het staatshoofd bij een eventueel
vooroverleg betrokken zal worden en de leden van de SGP-fractie vragen of en
hoe het staatshoofd bij het (in)formatieproces betrokken zal zijn.
De indieners benadrukken dat zij de leiders van de fracties in de
Tweede Kamer uitstekend in staat achten zelf het (in)formatieproces vorm te
geven. Er is bij de indieners geen indicatie tot onvermogen. Zij wijzen ook op
de analogie met gemeenten, provincies en andere landen waar de praktijk
uitwijst dat gekozen volksvertegenwoordigers in staat zijn zelf de regie over
de (in)formatie te voeren en zelf een (in)formateur aan te wijzen.
Indieners zien in het proces enkel een rol voor het staatshoofd
waar het de benoeming van de ministers en staatssecretarissen betreft, zoals in
de Grondwet vastgelegd. In de huidige situatie verkeert het staatshoofd in een
weinig aantrekkelijke spagaat. Immers vervult deze enerzijds de rol van
«procesbegeleider» en anderzijds die van «beslisser». Door niet vastgelegde
gebruiken is het staatshoofd in de positie gebracht te beslissen over de
formulering van (in)formatieopdrachten en het benoemen van (in)formateurs,
zonder hierover verantwoording af te kunnen of moeten leggen. Indieners willen
het staatshoofd bevrijden uit deze ongemakkelijke situatie door de rol neer te
leggen waar deze thuishoort: de Tweede Kamer. Vanuit constitutioneel oogpunt
ligt het niet voor de hand om het staatshoofd in welk stadium van de
(in)formatie dan ook een adviserende rol te geven, aangezien dit afbreuk doet
aan het politieke karakter van de formatie en de waardevolle politieke
neutraliteit van het staatshoofd.
De suggestie dat een door de Kamer gekozen (in)formateur meer
uitleg nodig zou hebben dan een overleg dat achter gesloten deuren plaatsvindt
onder leiding van het staatshoofd, bevreemdt de indieners. Immers, in het geval
van een opdracht en aanwijzing door de Kamer is dit voor iedereen waarneembaar.
Dit vergroot juist de inzichtelijkheid van het (in)formatieproces.
De leden van de CDA-fractie menen dat het staatshoofd de rol kan
vervullen om «in ingewikkelde electorale omstandigheden een route uit te
zetten voor het (in)formatieproces».
De indieners menen dat bij ingewikkelde formaties de inbreng van
het staatshoofd niet noodzakelijkerwijs nodig is. Nederland kent reeds
decennialang «coalitiedemocratieën». Met meerdere partijen zaken doen is
complexer dan wanneer één of twee partijen de dienst uit maken. Nederlandse
politici zijn derhalve gewend om dergelijke moeilijke klussen tot een goed
einde te brengen. De indieners refereren hierbij ook aan de formatie na de
verkiezingen van 2010, waarbij «onder ingewikkelde electorale omstandigheden»
al deels met de gangbare traditie rondom de formatie is gebroken.8 Zie hiervoor ook het debat met informateur dr. R.F.M. Lubbers op 4-8-2011, Kamerstuk 32 417, nr. 8. Zie tevens: Voermans, Zelfredzaam formeren, 78. Zo namen de onderhandelaars zelf het initiatief voor
de voordracht van een informateur, waardoor de «procesrol» van het
staatshoofd geen betekenis meer had. Daarnaast besloot een informateur tijdens
diezelfde formatie zonder tussenkomst van het staatshoofd af te wijken van de
opdracht een «meerderheidskabinet» te vormen, wat vervolgens resulteerde in
de totstandkoming van een minderheidskabinet. Bovendien onderhandelden fracties
door, zonder dat er een nieuwe informateur was benoemd en lieten dit eerst in
een Kamerdebat weten alvorens het staatshoofd in te lichten, wat vervolgens
leidde tot het inlassen van een informatieronde op initiatief van de
onderhandelaars. Deze recente geschiedenis overziend, durven de indieners de
stelling aan dat juist de «casus 2010» duidelijk maakt dat in complexe
situaties politieke partijen in staat zijn om zelf regie te nemen.
De leden van de CDA- en SGP-fractie vragen op welke wijze de
thans vaste adviseurs, zoals de vicepresident van de Raad van State en de
voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer, bij het (in)formatieproces betrokken
zijn. De leden van de SGP-fractie vragen naar de betrokkenheid van het
staatshoofd in deze.
Zoals uiteengezet menen indieners dat het staatshoofd geen
formele rol heeft anders dan het benoemen van ministers en staatssecretarissen.
Vanuit constitutioneel oogpunt ligt het niet voor de hand het staatshoofd in
welk stadium van de (in)formatie dan ook een adviserende rol toe te kennen,
mede vanwege de waardevolle neutraliteit van het staatshoofd.
Voorts zijn indieners van mening dat het de (in)formateur(s) en
de fracties in de Tweede Kamer vrij staat adviseurs zoals voornoemde dan wel
anderen te raadplegen. Zij zien echter geen aanleiding deze advisering dwingend
voor te schrijven in het Reglement van Orde.
Procedure rond voordracht van personen en
formuleren (in)formatieopdracht
De leden van de VVD- en de SGP-fractie vragen zich af of het
gewenst is in het openbaar te debatteren over de benoeming van een
(in)formateur. De leden van de PvdA-fractie vragen op welke wijze de
(in)formateur wordt aangewezen. De leden van de PVV-fractie vragen of er een
voordracht van kandidaten komt.
Indieners benadrukken dat een voordracht zorgvuldig moet
gebeuren. Het gaat immers over personen. Vanuit de praktijk in het openbaar
bestuur, rijk, gemeenten en provincies, is de regel gegroeid dat aan het begin
van een formatieproces de grootste politieke fractie het voortouw heeft. Het
ligt dan ook in de rede dat de grootste fractie het initiatief neemt voor
persoonssuggesties ten aanzien van de (in)formateur(s). Indieners laten het de
verantwoordelijkheid van deze fractie om persoonssuggesties eventueel te
sonderen bij andere fracties waardoor er consensus kan ontstaan over de keuze
van een (in)formateur. Indieners wijzen hierbij op de staande praktijk, waarbij
het goed gebruik is om namen van personen te sonderen om zo vast te stellen of
een potentiële kandidaat ook een haalbare kandidaat is. Indieners vertrouwen
evenzeer op de verantwoordelijkheid van een fractie om degene die wordt
voorgedragen vooraf te onderhouden over die voordracht, waarbij de beoogde
kandidaat de mogelijkheid heeft om (informeel) nee te zeggen.
Indien er één of meerdere kandidaten zijn, zal hierover op de
gebruikelijke wijze moeten worden gestemd. Het is ook mogelijk tot een
meervoudige voordracht van meer dan één (in)formateur te komen. Als er meer
dan één meervoudige voordracht is, zal hierover stemming plaats vinden. De
stemming dient in alle gevallen overeenkomstig paragraaf 5 van hoofdstuk VIII
«Stemming over personen» van het Reglement van Orde te geschieden per
stembriefjes.
Of een fractie alvorens publiekelijk een voordracht doet voor een
(in)formateur met alle fracties informeel overleg heeft, laat zich naar de
mening van indieners niet vastleggen. Zoals eerder aangegeven kan het sonderen
van personen onderdeel uit maken van de voorbereiding van het debat. Het
voordeel van de voorgestelde procedure is dat ook de keuze voor een persoon of
personen ondervraagbaar worden gemaakt. Vooral wanneer het de formateur
betreft, leert de ervaring dat deze meestal fractievoorzitter is van een
Kamerfractie. Er mag worden verondersteld dat die zich rekenschap geeft van de
mogelijkheid dat hij of zij voor deze rol wordt voorgedragen. Hetzelfde geldt
wanneer een fractie een persoon kandideert voor het formateurschap die geen
zitting heeft in de Tweede Kamer.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de (in)formatieopdracht
tot stand komt.
Indieners stellen voor dat het formuleren van een
(in)formatieopdracht per motie gebeurt. Het is gebruikelijk dat fracties in een
debat na de eerste termijn in de tweede termijn een motie aan de Kamer
voorleggen. In deze motie(s) is de (in)formatieopdracht geformuleerd.
Vervolgens kunnen de leden die daartoe aanleiding zien per brief aan de Kamer
hun voorkeur uitspreken voor een (in)formateur bij de in de motie geformuleerde
(in)formatieopdracht. Over deze voorgestelde personen wordt vervolgens
overeenkomstig paragraaf 5 van hoofdstuk VIII «Stemming over personen» van
het Reglement van Orde gestemd.
Reglement van Orde, bepalingen en formatie
bij wet regelen
De leden van de VVD- en de CDA-fractie vragen een motivatie op de
keuze voor een imperatieve in plaats van een facultatieve «kan» bepaling. De
leden van de PvdA-fractie vragen waarom de in de toelichting genoemde
kan-bepaling niet in het voorgestelde artikel 139a, lid 2 is genoemd.
Indieners wijzen erop dat een imperatieve bepaling niet
uitzonderlijk is in het Reglement van Orde. Vergelijkbare constructies zijn te
vinden bij het benoemen van de Kamervoorzitter en de griffier. Indieners vinden
dat de keuze voor een imperatieve bepaling aangeeft dat de Kamer de
verantwoordelijkheid neemt voor het (in)formatieproces. De indieners menen dat
het staatshoofd daarin geen rol heeft. Als reactie op de vraag van de leden van
de PvdA-fractie, stellen indieners dat de formulering in artikel 139a, lid 2
leidend is.
De leden van de VVD- en SGP-fractie vragen of het mogelijk is
geen debat te houden, of om in een later stadium een debat te houden en zo het
beoogde eerste debat niet op de achtste dag na de verkiezingen te laten
plaatsvinden. De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast of fracties
verplicht kunnen worden deel te nemen aan het beoogde debat.
Uiteraard zijn fracties niet verplicht om deel te nemen aan
debatten in de Tweede Kamer. Indieners verwachten echter dat bij veel fracties
in de Kamer spoedig behoefte bestaat om de uitslag van de verkiezingen te
bespreken en de route van het formatieproces vorm te geven. Bij dit debat wordt
voldaan aan de wens dat ook (kleine) minderheden in de Kamer hun geluid en
wensen kenbaar kunnen maken. Uiteraard kunnen in zo’n eerste debat
vervolgstappen worden besproken. Daartoe behoort ook de mogelijkheid om te
besluiten op een later moment een vervolgdebat te voeren.
De leden van de VVD-fractie wijzen op artikel 139b en vragen
zich af hoe dit zich verhoudt tot artikel 139a.
Indieners stellen dat artikel 139b voorziet in grotere
transparantie en openbaarheid na afronding van een
opdracht tot kabinets(in)formatie. Mogelijk ten overvloede willen
initiatiefnemers benadrukken dat met dit voorstel juist de beginfase van het
(in)formatieproces aan transparantie en openheid wint. Het slechts na afronding
van een opdracht bevragen van een (in)formateur en de andere fracties is
volgens indieners wezenlijk anders dan de Kamer vanaf het begin een leidende
rol geven in de (in)formatie.
De leden van de VVD- en de SGP-fractie vragen waarom indieners
kiezen voor een wijziging van het Reglement van Orde in plaats van voor het
instrument van wetgeving.
Indieners verwijzen daarbij naar de rol en functie van het
Reglement. Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer regelt de interne
huishouding en werkwijze van de Tweede Kamer. En dat is precies waar dit
voorstel over handelt, een wijziging van de schriftelijke vastgelegde regels
omtrent de werkzaamheden van de Tweede Kamer. Het bepaalt immers dat de nieuw
gekozen Kamer in de eerste vergadering na landelijke verkiezingen beraadslaagt
over het aanwijzen van een (in)formateur en het formuleren van een
(in)formatieopdracht. Een wettelijke verankering is overbodig en zelfs
onwenselijk. Enerzijds omdat het staande praktijk is de formatie te regelen via
het Reglement van Orde, anderzijds omdat bij een formele wet zowel de Eerste
Kamer, de Koning en de regering ook partij zijn. De regering, inclusief de
Koning, en de Eerste Kamer dienen geen beslismacht te hebben op werkwijze van
de Tweede Kamer, zo menen de indieners.
Indieners wijzen ten overvloede op de lange en rijke geschiedenis
van deze materie. Onderdeel daarvan is de eerder aangehaalde, in 1971 door de
Tweede Kamer aangenomen, motie-Kolfschoten. Met deze motie sprak de Kamer uit
dat het wenselijk was dat «de nieuwgekozen Kamer op korte termijn bijeenkomt
ten einde – indien deze Kamer dit wenst – in een openbare beraadslaging te
onderzoeken of een oordeel kan worden uitgesproken omtrent een door het
staatshoofd te benoemen kabinetsformateur». De uitwerking van deze motie
leidde tot het voorstel van Kolfschoten c.s. tot wijziging van het Reglement
van Orde (11 213), dat op 31 maart
1971 werd aangenomen. Deze procedure werd vastgelegd in artikel 109 e.v. van
het Reglement van Orde. Indieners menen dat een wijziging van het Reglement van
Orde een beproefde en deugdelijke vorm is om deze materie te regelen.
Werking van het voorstel bij onvoorziene
omstandigheden
Zowel de leden van de VVD- als de PvdA-fractie vragen zich af wat
er moet gebeuren in het geval de Kamer er niet in slaagt een (in)formateur te
benoemen.
Indieners willen er nogmaals op wijzen dat zij er vanuit gaan
dat, in navolging van andere democratisch gekozen organen, de Kamer prima in
staat is om zelf een (in)formateur aan te wijzen. Indieners wijzen erop dat in
geval van een ingewikkelde verkiezingsuitslag de Kamer kan kiezen om allereerst
een informateur te benoemen die vooral verkennend werk doet. De flexibiliteit
is te vinden in de (in)formatieopdracht die afhankelijk van de voorkeuren van
Kamerfracties varieert van voorzichtig verkennend tot specifieker
formerend.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom indieners ervoor
kiezen om na een tussentijdse val van het kabinet de Kamer een beraadslaging
over de wenselijkheid of richting van een nieuwe kabinetsformatie niet dwingend
voor te schrijven.
De indieners zijn het met de aan het woord zijnde fractie eens
dat onderhavig voorstel uitsluitend een dwingende regeling bevat voor het meest
voorkomende geval, namelijk een formatie van een kabinet direct na
verkiezingen. Desalniettemin menen indieners dat de Kamer bij elke
kabinets(in)formatie het recht heeft om een (in)formateur te benoemen en een
(in)formatieopdracht te formuleren. Zij menen dat de Kamer ook in het geval van
een kabinetscrisis hiertoe moet kunnen besluiten.
Gemeentelijke en provinciale formaties als
voorbeeld
De leden van de CDA-fractie vragen om voorbeelden van dergelijke
formatieprocessen om duidelijker te krijgen welke procedures tot de
mogelijkheden behoren zonder direct een vastomlijnd traject voor te
schrijven.
Indieners zijn erkentelijk voor deze vraag en wijzen er
tegelijkertijd op dat eenduidig vergelijkend wetenschappelijk onderzoek
hierover beperkt is.9 Cf. Bas Denters, «Collegevorming in Overijssel», in: Collegevorming in Overijssel (Kennis Instituut Stedelijke Samenleving: Enschede, 2010) 15–25, aldaar 15. Bestaand onderzoek baseert zich voornamelijk op
situatie van voor de invoering van de Wet Dualisering gemeentebesturen van
2002.10 Ibidem. Sinds de invoering van deze wet is een en ander
veranderd. Nog steeds neemt de grootste fractie veelal het initiatief voor
collegeonderhandelingen. In sommige gevallen wordt tegenwoordig echter een
beroep gedaan op een externe informateur. In de Gemeente- en Provinciewet is
weinig tot niets vastgelegd over college- dan wel statenvorming. Dit betekent
dat tijdens de (in)formatie relatief veel vrijheid bestaat om het proces naar
eigen inzicht in te richten. Het proces dat na de gemeenteraadsverkiezingen van
maart 2010 in veel gemeenten is gevolgd, komt in grote lijnen op het volgende
neer: eerst vindt een verkennende ronde op basis van programmatische
overeenkomsten en verschillen plaats, gevolgd door het opstellen van een
gezamenlijk programma waaraan fracties zich verbinden en waar bestuurders bij
gezocht worden.11 Zie bijvoorbeeld: Denters, «Collegevorming in Overijssel», 16. Tussen de dag van de verkiezingen en de eerste
bijeenkomst van een nieuwe raad danwel staten, vindt al dan niet besloten en of
openbaar vooroverleg plaats. Veelal organiseert de grootste partij een eerste
bijeenkomst. Dit hoeft echter niet het geval te zijn. Immers, het staat raden
en staten vrij om de formatie naar eigen inzicht in te vullen. Dergelijke
eerste bijeenkomsten kunnen verschillende resultaten hebben.12 Dick Buursink, «Onderhandelingen en coalitievorming: een spel» , in: Collegevorming in Overijssel (Kennis Instituut Stedelijke Samenleving: Enschede, 2010) 11–13; A. Korsten en M. Schoenmaker, «Sterke colleges. De kracht van colleges van burgemeesters en wethouders in 37 adviezen», Overheidsmanagement (’s Gravenhage, 2008).
Coalitievorming is in verschillende varianten mogelijk. De
praktijk laat zien dat ondanks gepolariseerde of complexe politieke
verhoudingen gemeenten en provincies erin slagen een (in)formatieproces op gang
én tot een goed einde te brengen. De hierboven geschetste gang van zaken
sterkt de indieners in de overtuiging dat de Kamer in staat is om – zonder
hulp van het staatshoofd – de regie te voeren over het
(in)formatieproces.
Tot slot
Er is veel gesproken over de wenselijkheid van een grotere
betrokkenheid van de Tweede Kamer bij het (in)formatieproces.13 Zie noot 1, pag. 3. Na de formatie van 2010 is dit vraagstuk nog
indringender geagendeerd. Het is volgens indieners tijd geworden om de rol van
het staatshoofd in de formatie van een regering te wijzigen. Door het
aanvaarden van voorliggend voorstel ontstaat een logisch moment voor de Tweede
Kamer om haar primaat aan het begin van de (in)formatie waar te maken. Dit
voorstel vergroot de transparantie van de formatie en dient daarmee
de democratie. Indieners zien een spoedige behandeling van deze wijziging van
het Reglement van Orde dan ook graag tegemoet, zodat, na aanvaarding, al bij de
komende verkiezing hieraan invulling wordt gegeven.
Schouw
Van der Ham