BLAD GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING
Officiële uitgave van de gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Eindhoven

Nota Misbruik en oneigenlijk gebruik Metropoolregio Eindhoven 2025
1.

Inleiding
1.1

Wettelijke basis
Met ingang van het verslagjaar 2023 heeft een verandering plaatsgevonden in de verantwoordelijkheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de jaarrekening van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Niet langer is het de accountant die vaststelt dat in lijn met wet- en regelgeving wordt gehandeld, maar is het Dagelijks Bestuur (DB) aan zet. Het DB moet vanaf dat moment een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarstukken. Deze rechtmatigheidsverantwoording gaat in op het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium).
Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen te voorkomen, dan wel op te sporen. De organisatie dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken.
1.2

Aanleiding opstellen nota
De commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) adviseert in de Kadernota rechtmatigheid 2024 om een overkoepeld beleidsstuk M&O te maken. Deze bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook maatregelen ter voorkoming en afdoening.
In de Financiële verordening is vastgelegd dat het DB zorgt voor regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en eigendommen van de organisatie. Zoals vermeld in de Kadernota rechtmatigheid 2024 dient het M&O beleid geen statisch maar dynamisch document te zijn dat voldoende actueel is. Het M&O beleid moet voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk.
Met de voorliggende nota wordt inzicht gegeven in het M&O beleid en de risico’s en beheersmaatregelen binnen de Metropoolregio Eindhoven (MRE).
Deze nota wordt minstens eens in de vier jaren beoordeeld op actualiteit. Dit is van belang voor het actueel houden van de maatregelen ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.
1.3

Doelgroep
Als doelgroep van het M&O beleid worden aangemerkt:
- •het Algemeen Bestuur (AB): die het M&O beleid vaststelt;
- •het Dagelijks Bestuur (DB): ter ondersteuning om toe te zien op de uitvoering, controle en evaluatie van het M&O beleid;
- •de eigen medewerkers; als hulpmiddel om in de uitvoering, controle en evaluatie bewust de aandacht op M&O beleid te vestigen en passende preventieve dan wel repressieve maatregelen te nemen.
1.4

Afbakening
Misbruik en oneigenlijk gebruik is extern gericht en heeft betrekking op de inwoner, instelling en/of organisatie die mogelijk geen juist gebruik maakt van overheidsregelingen. Interne regelingen vallen dus niet onder de werking van de voorliggende nota. Voor de eigen medewerkers en de bestuurders zijn specifieke regels opgesteld in de vorm van integriteitsbeleid en gedragsregels.
1.5

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik toegelicht. In hoofdstuk 3 worden de doelstelling en de uitgangspunten van het M&O beleid uitgewerkt. De algemene beheersmaatregelen voor het beperken van de M&O risico’s komen in hoofdstuk 4 aan bod. In hoofdstuk 5 worden de specifieke M&O risico’s en de daarbij behorende beheersmaatregelen op hoofdlijnen uitgewerkt. Deze nota wordt afgesloten met de conclusie in hoeverre de aanwezige beheersmaatregelen afdoende zijn om de specifieke M&O risico’s af te dekken.
2.

Begrippen
In dit hoofdstuk wordt uitleg gegeven bij de relevante begrippen inzake misbruik en oneigenlijk gebruik.

Misbruik
Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen.
Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij veelal één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn. Bij misbruik is altijd sprake van het onrechtmatig gebruiken van een regeling/faciliteit die wordt geboden.

Oneigenlijk gebruik
Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.
Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Indien de wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (‘de mazen van de wet’) is het noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker moet worden toegelicht.
‘Misbruik’ is onrechtmatig en telt mee als fout voor de Rechtmatigheidsverantwoording wanneer dit niet is gecorrigeerd en/of teruggevorderd, ‘Oneigenlijk gebruik’ niet.

3. Doelstelling en uitgangspunten
3.1

Waarom M&O-beleid?
Het doel van het M&O-beleid is tweeledig. In eerste instantie is het doel om misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen te voorkomen (preventief beleid). In tweede instantie ligt de focus op het achteraf controleren en zo nodig het bijstellen van beleidskaders en het repareren of bestraffen van misbruik en oneigenlijk gebruik (repressief beleid).
Op dit moment maken specifieke (beheers)maatregelen in het kader van M&O-beleid al onderdeel uit van de diverse processen, zoals het proces van subsidieverstrekking. De M&O-maatregelen die voortvloeien vanuit landelijke wetgeving en lokale verordeningen zijn daarmee verankerd in de administratieve organisatie. Aanvullend is het wenselijk overkoepelende algemene kaders vast te leggen in een nota M&O-beleid. Redenen hiervoor zijn:
- •Vanuit de financiële verordening volgt het M&O beleid. Met dit beleid stelt het AB lokaal kaders waarbinnen het DB de uitvoering vorm kan geven. Het betreft kaders voor de opzet, uitvoering, controle en evaluatie van het M&O-beleid.
- •Het vastleggen van algemeen M&O-beleid draagt niet alleen bij aan de transparantie en consistentie van beleid. Het is ook behulpzaam bij het maken van afwegingen in hoeverre extra beheersmaatregelen en controles benodigd en tegelijkertijd doeltreffend zijn. Maatregelen die veel geld en energie kosten, maar slechts beperkt financieel nut opleveren, kunnen daarmee worden voorkomen.
- •De betrouwbaarheid van door derden verstrekte gegevens kan niet in alle gevallen worden gegarandeerd via reguliere interne controle-instrumenten. Deze instrumenten reiken in veel gevallen niet verder dan de grenzen van de eigen organisatie. Bij de controle op gegevens van derden zijn specifieke maatregelen gewenst.
- •De werking van beheersmaatregelen en interne controle is voor een aanzienlijk deel afhankelijk van de integriteit van medewerkers. Het is mogelijk dat in de contacten tussen medewerkers en belanghebbenden bestaande procedures en interne controles onvoldoende effectief zijn. Het is dan goed om in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen alert te zijn op deze risico’s. M&O-beleid draagt bij aan het herkennen van zwakke plekken in de administratieve organisatie en de interne controle.
3.2

Uitgangspunten
Bij MRE zijn de volgende algemene uitgangspunten van toepassing op het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik:
- •De grondhouding van MRE is 'voorkomen is beter dan genezen'. De inzet van beleid en maatregelen is primair gericht op preventie van misbruik en oneigenlijk gebruik van middelen.
- •MRE werkt vanuit een basishouding van vertrouwen in een juiste omgang met regelingen door inwoners en instellingen/bedrijven.
- •Maatregelen die worden getroffen ter bevordering van een juist gebruik van regelingen zijn proportioneel. Dat wil zeggen dat zij in verhouding moeten staan tot de risico’s die worden gelopen.
- •De risico-inschatting is leidend voor de mate van controle.
- •Informatie/gegevens die afkomstig is van derden wordt gecontroleerd alvorens er een conclusie wordt getrokken over de waarde van de informatie/gegevens.
- •Na constatering van een overtreding wordt de onrechtmatige situatie zo snel als mogelijk hersteld en worden indien nodig sancties opgelegd.
- •Opgelegde sancties zijn proportioneel. Dit houdt in dat de opgelegde sancties niet mogen leiden tot een grotere problematiek van de betrokkenen. In de praktijk betekent dit dat de diverse interne/externe belangen moeten worden afgestemd om uiteindelijk tot een juist besluit te komen.
4.

Toelichting beheersmaatregelen
Processen waarbij M&O gevoeligheden spelen, moeten voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. In dit hoofdstuk wordt een overzicht van de maatregelen en verdere informatie weergegeven. Deze specifieke maatregelen dienen verankerd te worden in de administratieve organisatie en de verbijzonderde interne controle.
4.1

Preventieve maatregelen
Preventieve maatregelen zijn maatregelen die liggen vóór het moment van beschikken, betalen of ontvangen van een voorziening, vergunning of uitkering. De categorieën preventieve maatregelen zijn:
- • regelgeving;
- • controlebeleid;
- • voorlichting.

Regelgeving
De ruimte voor misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen wordt beperkt via het vaststellen van adequate verordeningen, nadere regels, beleidsregels en richtlijnen door MRE. Daarbij zijn een aantal aandachtspunten van belang:
- • Formuleer heldere definities en eenduidige bepalingen;
- • Voorkom mogelijke tegenstrijdigheden en overbodige bepalingen;
- • Probeer de afhankelijkheid van gegevens die afkomstig zijn van derden te verminderen;
- • Omschrijf nauwkeurig het doel en de doelgroep van de regeling;
- • Repareer regelgeving als blijkt dat oneigenlijk gebruik mogelijk is;
- • Neem een verwijzing op naar controle- en sanctiebeleid in de regelgeving.

Controlebeleid
Controle is een middel om te signaleren of sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. In het kader van M&O-beleid richt controle zich op het toetsen van gegevens die door belanghebbenden zijn verstrekt. Preventieve controle vindt plaats voorafgaand aan het moment van betaling, ontvangst of beschikkingsverlening. Controles vooraf zijn belangrijk en vervullen een "poortwachtersfunctie". Dit leidt tot het verkleinen van het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. De meeste aandacht wordt gegeven aan de regelingen en processtappen waar de risico’s het grootst zijn. Overigens maken preventieve controles onderdeel uit van de reguliere werkprocessen. Denk hierbij aan controle bij subsidieaanvragen versus toekenningen.

Voorlichting
Via voorlichting worden inwoners, bedrijven en instellingen op de hoogte gebracht van het bestaan en de inhoud en toepassing van regelgeving. Voorlichting bevat ook informatie over de consequenties van misbruik en fraude, inclusief mogelijke sancties. Op deze wijze draagt voorlichting bij aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Onder meer via de eigen website wordt veel informatie over subsidieregelingen verstrekt.
4.2

Repressieve maatregelen
Repressieve maatregelen zijn maatregelen die na het moment van beschikken, betalen of ontvangen worden genomen. Deze maatregelen zijn ingedeeld in twee categorieën: controlebeleid en sanctionering.

Controlebeleid
Controle is een middel om te signaleren of sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. In het kader van M&O-beleid richt controle zich op het toetsen van gegevens die door belanghebbenden zijn verstrekt. Repressieve controle vindt plaats nadat de betaling, ontvangst of beschikking is afgehandeld. Via controle achteraf kan misbruik en oneigenlijk gebruik worden geconstateerd. Deze controles worden integraal, steekproefsgewijs of incidenteel uitgevoerd en maken ook onderdeel uit van de reguliere interne controle.
De invulling van de repressieve controle is afhankelijk van factoren, zoals aard en omvang van de doelgroep en het mogelijke risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. Voorbeelden van controles zijn het uitvoeren van periodieke (fraude-)risicoanalyse en interne controles. Bij M&O- gevoelige regelingen is inzicht in de controleresultaten via adequate vastlegging van de controleresultaten van belang. De resultaten van de controle leiden zo nodig tot aanpassing van het controlebeleid of de regelgeving.

Sanctiebeleid
In reactie op geconstateerd misbruik is adequaat sanctiebeleid van belang. Opgelegde sancties leiden tot een leereffect en hebben een preventieve werking. Sanctionering moet voldoen aan de norm van redelijkheid en billijkheid. Dat wil onder andere zeggen dat de opgelegde sanctie passend is in relatie tot het vergrijp. Het uitgangspunt is dat tenminste het behaalde voordeel wordt teruggevorderd.
4.3

Evaluatie
Ten slotte is ook ‘evaluatie’ een noodzakelijke M&O-maatregel. Evaluaties zijn nodig en nuttig voor zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Door de wijze waarop het proces is ingericht maakt evaluatie feitelijk al onderdeel uit van het totale proces. De resultaten van de periodieke interne controles geven een indicatie van de effectiviteit van de genomen maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Tegelijkertijd wordt zichtbaar in hoeverre de controlemogelijkheden toereikend zijn.
5.

Risico’s en aanwezige beheersmaatregelen
Onderstaand zullen de belangrijkste risico’s en de aanwezige beheersmaatregelen per onderwerp worden toegelicht.
5.1

Subsidieverstrekking
Omdat met het verstrekken van subsidies aanzienlijke bedragen zijn gemoeid, is er nadrukkelijk aandacht voor het aspect misbruik en oneigenlijk gebruik. Het risico bestaat namelijk dat een subsidieontvanger geld krijgt waar geheel of gedeeltelijk geen recht op is en/of waarvoor de afgesproken prestaties geheel of gedeeltelijk niet zijn geleverd.

Preventieve maatregelen
Voor het Stimuleringsfonds is de Verordening Stimuleringsfonds 2020 en de Beleidsregel Stimuleringsfonds 2025 van toepassing. Subsidies worden alleen verstrekt op basis van de geldende subsidieverordening. Bij subsidieverlening is MRE voor een belangrijk deel afhankelijk van de door de aanvrager aangeleverde informatie. Om de betrouwbaarheid van de aangeleverde informatie te toetsen vindt intensief overleg plaats met de subsidieaanvrager.

Repressieve maatregelen
In de Algemene subsidieverordening zijn onder meer de spelregels vastgelegd over de verantwoording van de subsidiegelden. Hoe hoger het subsidiebedrag, hoe zwaarder de verantwoordingseisen zijn. Bij subsidies van meer dan € 50.000 dient bij de eindrapportage een Rapport van feitelijke bevindingen van een openbare accountant te worden aangeleverd. In het Accountantsprotocol Stimuleringsfonds is de reikwijdte van de werkzaamheden van de accountant vastgelegd.
Het proces subsidieverstrekking is tenslotte onderwerp van verbijzonderde interne controle.
5.2

Inkoop en aanbesteding
Het proces inkoop en aanbesteding is een proces met omvangrijke geldstromen. Belangrijke aandachtspunten inzake M&O zijn de totstandkoming van de transacties en de objectieve controle op de aanvaardbaarheid van de geleverde prestaties.

Preventieve maatregelen
Middels een adequate administratieve organisatie en interne controle wordt misbruik en oneigenlijk gebruik voorkomen. Belangrijke maatregelen in dat kader zijn onder meer de inkoopprocedure, functiescheiding en het vier-ogen principe. Het beleid is vastgelegd in het Besluit inkoop en aanbesteding Metropoolregio Eindhoven 2022.
In het inkoopbeleid wordt onder meer de Gids proportionaliteit gevolgd met aandacht voor specifieke M&O-maatregelen, zoals eerlijke mededinging. Daarnaast worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gevolgd, zoals het gelijkheidsbeginsel, motiveringsbeginsel en vertrouwensbeginsel.

Repressieve maatregelen
Het proces inkoop en aanbesteding wordt achteraf getoetst middels verbijzonderde interne controle. Vanwege de omvangrijke geldstromen wordt dit proces intensief gecontroleerd. Daarnaast controleert ook de externe accountant het proces inkoop en aanbesteding intensief.
5.3

Data / informatie
Misbruik en oneigenlijk gebruik heeft niet alleen betrekking op misbruik van middelen. Het kan ook gaan om misbruik van data. Binnen onze wordt veel gewerkt met persoonsgegevens van burgers, medewerkers en (keten)partners. De betrokkenen moeten erop kunnen vertrouwen dat MRE zorgvuldig en veilig met de persoonsgegevens omgaat.

Preventieve maatregelen
De bescherming van de persoonsgegevens vindt plaats op basis van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Op de eigen website is een privacyverklaring opgenomen waarin vermeld staat hoe onze organisatie omgaat met persoonsgegevens. MRE heeft verder een Algemeen Privacyreglement Metropoolregio Eindhoven (mei 2018) opgesteld.

Repressieve maatregelen
Het privacybeleid wordt tussentijds geëvalueerd en indien nodig herzien. De controle van het privacy- en informatiebeveiligingsbeleid wordt uitgevoerd door een onafhankelijke toezichthouder, namelijk de Functionaris voor de Gegevensbescherming.
6.

Conclusie
De belangrijkste risicogebieden voor wat betreft M&O zijn in beeld. De risico’s worden afdoende afgedekt door de aanwezige preventieve en repressieve beheersmaatregelen. Maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn voor een belangrijk deel geregeld in de betreffende verordeningen en in wet- en regelgeving.